行政处罚追诉时效的理解与适用

　　行政处罚追诉时效是指，对违法行为人的违反行政管理秩序的行为追究行政责任、给予行政处罚的有效期限。行政机关超过法律规定的期限未发现违法行为的，对当时的违法行为人不再给予行政处罚。

　　对于行政处罚追诉时效的一般规定，行政处罚法予以明确。原《行政处罚法》(1997年修正)第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”新修订的《行政处罚法》(2021年修正)第三十六条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

　　从全国人大法工委、原国务院法制办、最高人民法院及地方法院的相关观点来看，上述规定主要涉及以下六层含义。

　　一是，行政处罚法规定的发现违法行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关。违法行为的发现时间一般是行政机关的立案时间，而非行政机关作出行政处罚的时间。对“二年未被发现”的理解通常为，行政机关只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”。群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。

　　全国人大常委会法工委《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函》的研究意见(法工委复字〔2004〕27号)明确，《行政处罚法》(1997年修正)第二十九条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”;群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。

　　最高人民法院在(2017)最高法行申4632号一案中经审理认为，行政处罚追诉时效的起算点从违法行为发生之日开始计算;群众举报后被认定属实的，应以举报时间为违法行为被发现的时间点。本案中，甘肃保监局认定甘肃人寿有罚则的两项违法行为，其中委托未取得展业证的人员从事保险营销活动的违法行为发生在投保时，即2008年6月25日;未寄送2009年度、2010年度、2011年度红利通知书的违法行为发生在对应年度。刘某就上述两项违法行为首次举报的时间分别是2014年12月14日和2015年1月26日，已经超过二年的追诉时效。

　　二是，在违法行为发生后的二年内，对违法行为有处罚权的行政机关未发现这一违反行政管理秩序的事实，在规定的二年超过后，无论在何时发现了这一违法事实，对当时的违法行为人不再给予行政处罚。

　　三，如果违反行政管理秩序的行为在行为发生的二年内已被行政机关发现，但违法行为在二年内未被查处或者违法行为人逃避处罚，在二年后行政机关将其查处，仍应当依法给予行政处罚。也即，违法行为已经在二年内被发现未给予行政处罚，不存在不能给予行政处罚的情形。

　　最高人民法院在(2017)最高法行申4273号一案中经审理认为，金菱公司于2008年3月7日至2009年3月30日期间因进口纸品涉嫌偷逃税款，上海海关缉私部门于2009年4月1日对金菱公司以走私普通货物立案侦查，表明已经对违法行为开始查处，也即该违法行为已经在二年内被发现，并不存在不能给予行政处罚的情形。金菱公司以2011年11月15日行政案件立案之日作为违法行为被发现之日，并以此计算二年处罚时效，属于对法律规定的错误理解。

　　四是，追诉时效规定的期限从违法行为发生之日起开始计算，而非从知道行为违法之日起计算。“违法行为发生之日”是指违法行为完成或者停止之日。

　　五是，对于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。这里的“连续”状态是指违法行为人连续实施同一种违法行为，基于同一个违法故意，连续实施了数个独立的行政违法行为，这些违法行为触犯的是同一个行政处罚法规定。

　　对此，国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函(国法函〔2005〕442号)明确，《行政处罚法》(1997年修正)第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。

　　当前司法实践中，违法行为有连续或者继续状态的情形主要涉及以下几类：

　　1.对违法占地行为的查处。

　　最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复(〔1997〕法行字第26号)明确，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算;破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。

　　最高人民法院在(2017)最高法行申5388号一案中经审理认为，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态。因此，王某主张其违法建造的房屋自建造之日起超过2年而合法化，《房屋征收补偿与拆迁协议》认定其房屋面积有误，缺乏事实和法律依据，不予支持。

　　2.对违法建设行为的查处。

　　最高人民法院行政法官会议纪要关于“违法建筑物建成于《城乡规划法》实施之前，规划部门在该法实施之后作出行政处罚，应当适用《城乡规划法》还是《城市规划法》的相关规定”明确，行政机关作出行政处罚决定，实体处理应当适用违法行为发生时有效的法律。但是，新法的规定更有利于被处罚人的，应当根据从旧兼从轻的原则，适用新法规定。违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律。违法建筑属于违法行为持续状态，应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》。

　　全国人大常委会法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见(法工办发〔2012〕20号)违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚追诉时效应当自纠正违法行为之日起计算。

　　最高人民法院在(2019)最高法行申9767号一案中经审理认为，因北海养殖场的案涉违法行为从2010年开始持续存在，故应适用《行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定。原审法院适用《行政处罚法》第二十九条第一款之规定，认定处罚决定超过二年处罚期限属于适用法律错误。

　　北京市一中法院在(2021)京01行终654一案中经审理认为，建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。

　　3.对虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资等行为的查处。

　　国务院法制办公室对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函(国法函〔2006〕273号)明确，公司登记管理条例对虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为的处罚，应当按照行政处罚法的有关规定办理。虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的，视为违法行为的继续状态。如果违法的公司纠正其违法行为，并达到公司法规定的条件，且自该纠正行为之日起超过两年的，则不应再追究其违法行为。

　　4.对道路交通连续违法行为的查处。

　　全国人大常委会法工委2005年6月27日就机动车驾驶人短时间内在同一路段多次超速是否同一个违法行为问题的答复中指出，机动车驾驶人短时间内在同一路段违法超速行驶被数个技术监控设施记录的，不论车速是否曾降至规定时速以下，均应视为同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

　　北京三中法院在(2020)京03行终393号一案中经审理认为，交警部门对连续违法停车多日的行为能否给予多次行政处罚。通常理解，对较为严重的违法行为的处罚应重于相对较轻的违法行为的处罚。虽然连续违停多日与多日分别违停显然不同，但如果以一事不二罚原则为由，对前者认定为同一违法从而处以一次处罚，同时对后者处以多次处罚，显然过罚并不相当。且连续违停与连续超速类似，如果缺乏对时间或者距离的限制，行为人可能会权衡违法成本从而提前预期并施以成本较低的违法行为，即以一次违法处罚的成本换取长时间违停或长距离的超速行驶所带来的收益，将造成合法停车或行车之成本远大于违法停车或行车之代价，难以实现督促行为人及时纠正违法的目标，甚至会逆向鼓励一次性的长时间、长距离违法，增加了行政管理成本，显然与道路交通安全行政监管目的不符。因此，对于长时间的违法停车行为，在首次行政处罚后、违法状态仍长时间持续的情况下，如果仅以一事不再罚原则为由，径行认定针对其后持续的违法停车行为作出的行政处罚缺乏依据，则可能与造成处罚内容与该违法行为所造成公共交通损害程度不成比例的情况，有违于行政处罚法中的过罚相当原则。

　　5.对闲置土地行为的查处。

　　最高人民法院在(2017)最高法行申5480号一案中经审理认为，根据《闲置土地处置办法》的规定无偿收回闲置土地的行为，属于行政处罚，应当适用行政处罚法的相关规定。虽然定安县国土局2015年才对圣安公司闲置土地的行为进行调查，但圣安公司对案涉土地延迟开发的行为一直处于连续状态，其违法行为应当从其延迟开发行为终了之日起计算。虽然圣安公司称自2007年起定安县政府已停止对案涉土地的报建，但圣安公司亦未提交任何证据证明其在2007年之后有向政府相关部门申请报建或实施动工开发的相关准备工作，其明显不具备动工开发的意愿。故圣安公司关于行政处罚时效届满，定安县政府对涉案土地丧失处罚权的主张，不能成立。

　　六是，对于大多数行政处罚案件来说，行政处罚法规定的追诉时效为二年，但考虑到行政处罚案件纷繁复杂以及对具体案件处理方式，行政处罚法同时也明确规定在行政处罚时效问题上“法律另有规定的除外”。

　　例如，《治安管理处罚法》第二十二条规定：“ 违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算;违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

　　(本文由山东省高级人民法院温贵能 整理)