合肥中院：(2020)皖01行终331号行政判决公安机关不履行法定职责违法

　　审理法院：安徽省合肥市中级人民法院

　　案号：(2020)皖01行终331号

　　案由：行政不作为

　　案件类型：行政二审

　　争议焦点

　　一、事实焦点，即2019年8月2日被上诉人有无向上诉人报警;

　　二、法律焦点，即如果上诉人接到被上诉人的此次报警，在出警后发现所涉事项不属于公安机关职责范围的，上诉人有无出具书面告知书的义务。

　　案件概述

　　上诉人合肥市公安局包河分局(以下简称包河分局)与被上诉人孙贺国不履行法定职责一案，不服安徽省合肥市包河区人民法院(2020)皖0111行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。

　　一审法院查明

　　原审法院查明，2019年3月27日，合肥市包河区人民政府因祁门路(包河大道-葛大店路段)项目建设需要，作出合(包)房征决【2019】第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定》和合(包)房征告【2019】第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定公告》，决定对祁门路(包河大道-葛大店路段)项目包括淝河镇范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物实施征收，征收实施单位为合肥市包河区淝河镇人民政府。合肥市合巢路五公里处大店商城1幢39号房屋位于征收范围内。2017年5月31日，合肥市包河区淝河镇人民政府委托合肥市包河区淝河镇葛大店社居委与合肥一郎机械施工有限公司签订《拆迁安全责任状》，委托合肥一郎机械施工有限公司对淝河镇片区葛大店片集体土地上实施建筑实施拆除。合肥一郎机械施工有限公司对合肥市合巢路五公里处大店商城1幢39号房屋实施了拆除。2019年8月2日，原告拨打110报警，被告接到报警后安排人员到场调查。

　　一审法院认为

　　原审法院认为，《中华人民共和国人民警察法》第六条第(一)、(二)项规定，公安机关的人民警察按照职责分工，预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款规定，公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：(一)对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理;(二)对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人;(三)对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。公安机关具有预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为的法定职责。公民在人身、财产遭受损害的时候，有请求公安机关予以保护，制止违法、犯罪行为的权利，公安机关在接到申请后应当履行法定职责及时调查处理，认为不属于公安机关职责范围内事项的，应当书面告知申请人向有关主管机关报案。本案中，原告因房屋被强制拆除于2019年8月2日报警请求被告制止、查处违法犯罪行为。庭审中，原被告双方均认可被告安排人员到场调查，但是被告调查后并未及时作出处理结果或者认为不属于公安管辖范围的应当书面告知原告向有关主管机关报案或者通过其他途径解决，被告未履行书面告知的义务，庭审中原告亦否认收到过被告的口头告知。被告未完全履行法定职责，应当依据《公安机关办理行政案件程序规定》等法律、法规继续履行的法定职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决包河分局不履行法定职责行为违法，包河分局应于本判决生效之日起三十日内对孙贺国的请求作出处理。

　　上诉人主张

　　包河分局不服一审判决，向本院提出上诉。

　　上诉人上诉称，原判决认定事实错误，适用法律错误。主要理由如下：

　　一、一审法院认定事实错误。(一)一审法院认定上诉人“提交的证据一与本案不具有关联性”，不予认可，属于事实认定错误。上诉人一审中提交的证据一包括2019年7月21日、7月24日7月30日三份接处警情况登记表。被上诉人在一审起诉状中称“多次要求相关单位停止违法行为，但拆迁方不予理踩，原告只得向被告报警”，我们理解上诉人的意思为多次报警。被上诉人提交给一审法院的《通话详单》用红色的框线加以标注也证明了这点。我局提交的三份接处警情况登记表，与被上诉人《通话详单》用红色的框线加以标注的时间是吻合的。并且三份接处警登记表上记录了报警情况、出警情况，记录的内容也是与本案有关联性的，该证据理应被采纳，认为没有关联性属于认定事实错误。

　　(二)一审判决书“经审理查明”称，2019年8月2日，原告拨打110报警，被告接到报警后安排人员到场调查。这与事实不符，属于事实认定错误。庭审中，上诉人向法庭陈述2019年8月2日被上诉人拨打110报警的警情上诉人并未收到，这有庭审记录和庭审录音录像加以证明。被上诉人提交的证据只能证明被上诉人2019年8月2日拨打了110报警。而合肥市110报警指挥中心设在合肥市公安局，属于我局的上级部门，这是众所周知的事实。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。第六十八条第一款第(一)项规定，众所周知的事实法庭可以直接认定。现有证据根本无法证明2019年8月2日上诉人接到了被上诉人的报警。一审判决严重违背事实。一审法院适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”一审法院适用《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款规定，公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：(一)对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理;(二)对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人;(三)对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。一审法院的内在逻辑为被上诉人起诉不作为案件中，应提供提出申请的证据，但由于公安机关没有按照《公安机关办理行政案件程序规定》及时受理、制作受案登记表，故应认定2019年8月2日被上诉人已经向上诉人报警。这与一审法院认定对于8月2日的报警，上诉人接到报警后安排人员到场调查相互矛盾。如果上诉人认可接到了8月2日的报警，安排了民警出警，一审法院又何须引用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定。

　　二、一审法院适用法律错误。一审法院适用《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款的规定，认为上诉人未履行书面告知义务虽然一审法院随后用(2020)皖0111行初18号行政裁定书将《公安机关办理行政案件程序规定》四十七条补正为第六十一条第一款。但公安部2018年11月25日修改、2019年1月1日起施行的《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条与原四十七条不仅仅是条文序号的不同，两条规定的内容有天壤之别。一审法院适用原四十七条规定的内容认为上诉人应履行书面告知义务，属于适用法律错误。原程序规定四十七条规定对不属于公安机关管辖的，应当制作受案登记表，进行书面告知。新修正的程序规定第六十一条规定，公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：(一)对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理。制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人;(二)对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人;(三)对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。上诉人在一审庭审中，已经向法庭陈述了修改后的《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条的内容。公安部之所以做出如是修改，是在广泛调研的基础上，从公安机关接处警量大、警力严重不足的实际出发，从减轻基层接处警民警负担、提高工作效率出发，针对不同的警情，分别做出处理，其中对于不属于公安机关职责范围的事项的报警，立即口头告知，并在接报案登记中注明即可。作为公安机关民警接受报警、调查、处理、执行行为的规范，上诉人接处警民警正是按照《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条的规定履行了自己的职责，立即口头告知并在接处警登记表上注明。

　　一审法院认为上诉人未履行书面告知义务，庭审中被上诉人亦否认收到过上诉人的口头告知，从而认为上诉人未完全履行法定职责。一审法院言外之意，口头告知应当提供口头告知的证据。我局认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条的规定已经清楚明白，不属于公安机关职责范围内的事项，口头告知并在接报案登记上注明即可，不需再由被告知人签名或者由见证人见证，毕竟报警事项不属于公安机关职责范围。新修正的《公安机关办理行政案件程序规定》第四十六条第二款规定，对快速办理的行政案件，公安机关可以采用口头方式履行处罚前告知程序，由办案人民警察在案卷材料中注明告知情况，并由被告知人签名确认。同样是口头告知，为什么第六十一条没有这样的要求呢?我们认为从体系解释的角度来理解第六十一条的口头告知，不属于公安机关职责范围内的报警事项只要口头告知并在接报案登记上注明了即可，无需由被告知人签字确认。正因为此，接处警时执法随录仪录制的录音录像上诉人并没有作为证据提交一审法院。该录音录像完全能够证明我们履行了口头告知义务。被上诉人明知是政府房屋征收拆迁行为，在被公安机关告知是政府拆迁，涉及拆迁相关问题向主管部门反映的情况下仍然多次报警，且提起行政诉讼诉上诉人不作为，这并不是依法维护自己的合法权益，而是增加诉累、浪费司法资源的不诚信行为。

　　综上所述，一审法院认定事实错误、适用法律错误，判决确认上诉人违法错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，请求二审法院依法改判、撤销或者变更一审判决。

　　被上诉人孙贺国坚持一审意见。

　　上诉人包河分局向一审法院提供证据及证明目的：1.接处警情况登记表，证明被告出警履职的相关情况。2.合肥市包河区房屋征收决定、合肥市包河区房屋征收决定公告、合国土包征案【2016】被征收集体土地上房屋补偿安置方案、拆旧安全责任状、情况说明，证明房屋在政府征收拆迁范围内，系政府征收拆迁行为。3.房屋转让合同、房屋所有权证，证明葛大店村民委员会与原告签订房屋买卖合同，产权归属登记在葛大店村民委员会名下。4.户籍身份信息，证明原告户籍所在地为安徽省××三塔镇。5.《中华人民共和国警察法》，证明政府拆迁行为不属于人民警察法定职责。6.《中华人民共和国治安管理处罚法》，证明被告已经履行法定职责并告知原告救济途径。

　　被上诉人孙贺国向一审法院提供证据及证明目的：1.电话报警记录截图，证明2019年8月2日原告房屋被强拆，原告报警。2.购房合同、购房发票、建设工程规划许可证，证明原告是合巢路五公里处大店商城39号房屋的所有权人。

　　二审法院查明

　　上述证据均随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提供新证据。本院二审查明的主要事实同一审。另查明，2019年8月2日16时6分59秒孙贺国向110报警，并根据110接警中心工作人员提供的淝河派出所电话号码(号码为0551-648××××5)于当日16时9分20秒直接拨打该电话号码，进行报警。

　　二审法院认为

　　本院认为，本案争议焦点为：一、事实焦点，即2019年8月2日被上诉人有无向上诉人报警;二、法律焦点，即如果上诉人接到被上诉人的此次报警，在出警后发现所涉事项不属于公安机关职责范围的，上诉人有无出具书面告知书的义务。

　　关于事实焦点，被上诉人提供的通话详单证明其在2019年8月2日确有报警记录，该报警记录已经可以证明被上诉人报警的事实。故对上诉人上诉称其未接到被上诉人报警的抗辩意见不予采纳。关于法律焦点，本案被上诉人主张的报警时间发生在2019年8月2日，故应当适用修订后的《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第三项之规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：…(三)对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外…”结合本案，即使上诉人接到了被上诉人的报警并出警，上诉人也并不必然有出具书面告知的义务，因此，一审判决以上诉人未能书面告知被上诉人确认其不履行法定职责行为违法错误，应当予以纠正。同时，根据前述规定，本案上诉人应当在接报案登记中将被上诉人的报案及处理情况予以注明，但是，本案上诉人并未对案涉报案事项作出其职责范围内的处理行为，应当承担举证不能的法律后果。此外，因被上诉人屡次报警，且已经知晓其报警所涉事项属于政府拆迁，故判令上诉人对被上诉人的请求作出处理已无实际意义和必要，故一审判决“合肥市公安局包河分局应于本判决生效之日起三十日内对原告孙贺国的请求作出处理”已无必要，予以纠正。

　　综上，原审判决认定事实清楚，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　一、维持安徽省合肥市包河区人民法院(2020)皖0111行初18号行政判决第一项;

　　二、撤销安徽省合肥市包河区人民法院(2020)皖0111行初18号行政判决第二项;

　　三、驳回孙贺国的其他诉讼请求。

　　二审案件诉讼费用人民币50元，由上诉人合肥市公安局包河分局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长李琦

　　审判员潘攀

　　审判员张俊

　　二〇二〇年八月十三日

　　书记员程文

　　裁判附件

　　附本裁判文书适用的相关法律规范：

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;

　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;

　　(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;

　　(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

　　原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

　　人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。