合肥中院：撤销庐阳区政府房屋征收补偿决定书

　　审理法院：安徽省合肥市中级人民法院

　　案号：(2019)皖01行初72号

　　案由：行政征收

　　案件类型：行政一审

　　引用法条：共13条引用

　　《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法(2015修订)》第十八条

　　《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法(2015修订)》第二十三条

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条

　　《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法(2020修改)》第七条

　　《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法(2020修改)》第十二条

　　《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法(2020修改)》第二十八条

　　《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法(2020修改)》第十八条第一款

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条

　　《住房和城乡建设部关于印发《国有土地上房屋征收评估办法》的通知》第四条

　　《住房和城乡建设部关于印发《国有土地上房屋征收评估办法》的通知》第二十六条

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第七十条第一项

　　争议焦点：一审法院认为

　　一、是否剥夺了原告选择补偿安置方式的权利;

　　二、房屋评估程序是否合法;

　　三、187号《房屋征收与补偿办法》第七条、第十二条、第二十八条合法性的问题。

　　案件概述

　　原告安徽省科学器材有限责任公司诉被告合肥市庐阳区人民政府(以下简称庐阳区政府)房屋征收补偿决定一案，于2019年1月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张然峰、邓双军，被告庐阳区政府行政机关负责人副区长余波及委托代理人何力扬、高丽到庭参加诉讼。因案件的审判须以其他行政案件的审理结果为依据，本院于2019年5月23日作出(2019)皖01行初72号行政裁定决定中止本案诉讼。2020年7月10日，中止诉讼的原因消除，本院决定恢复审理。本案现已审理终结。

　　当事人主张

　　原告诉称：原告在合肥市庐阳区蒙城北路西侧合法拥有8347.34平方米国有土地使用权(使用权类型出让，终止日期2054年5月)，并对该土地地上建筑物合瓦路79号1幢、5幢、7幢、8幢混合结构仓储用房1489.25平方米拥有合法产权。2018年11月28日，被告庐阳区政府向原告送达《合肥市庐阳区房屋征收补偿决定书》(庐房征补决[2018]第13号，以下简称13号《征收补偿决定书》)以及附在其后的《合肥市庐阳区房屋征收决定》[合(庐)房征决(20l4)第(10)号，以下简称10号《征收决定》]。原告在收到被告13号《征收补偿决定书》和10号《征收决定》后，于2018年12月3日向被告发出回函。在该回函中原告明确表示不服此决定，认为此决定不符合国家相关法律法规，严重侵犯企业合法权益。2018年12月15日，被告下属房屋征收委托单位庐阳区杏花街道办事处违法组织人员、车辆、机械强行将原告全部仓储用房共计1489.25平方米拆除，被告以上非法行为给原告造成巨大经济损失。

　　被告制作的13号《征收补偿决定书》存在以下严重违反国家基本法律及国务院有关条例的违法行为。一、被告庐阳区政府做出10号《征收决定》未依法做出公告及送达原告。原告是在收到13号《征收补偿决定书》后才看到附在后面的10号《征收决定》，此时早已超过了被告下达的房屋征收决定书交代的3个月诉讼时效。被告做出房屋征收决定，对原告的土地使用权同时收回，但没有明确给予补偿。二、被告做出的13号《征收补偿决定书》，对原告的房屋补偿仅限货币化一种方式，违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿例》第二十一条的规定：被征收人可以选择货币补偿，也可以以选择房屋产权调换。被告做出的征收补偿决定也违反了《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十八条、第二十三条的规定。该补偿决定剥夺了原告的被征收房屋的产权调换权利。被告的房屋评估报告没有送达原告，更没有告知原告复核鉴定申请权。该房屋评估报告做出的房屋评估价值明显低于市场价格。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之被征收房屋类似房地产的市场价格。被告对评估结构选定没有让原告与其他被征收人协商，而是被告单方指定评估机构。房屋征收评估办法的确定也与国务院《国有土地上房征收与补偿条例》规定不符。被告的房屋征收补偿决定，关于停产停业损失的补偿标准与具体办法，损害原告利益，该补偿标准时间短、价格低，明显低于正常市场价格规律，与原告的日常收益差距巨大。被告做出房屋征收补偿决定，对原告的国有土地使用权没有依法、依规给予补偿。三、被告做出的13号《征收补偿决定书》及10号《征收决定》所依据的《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》[合政(2015)187号，以下简称187号《房屋征收与补偿办法》]第七条、第十二条、第二十八条有不合法可能。第七条关于房屋征收评估办法、房地产价格评估机构的确定的具体办法的规定，地，地级市一级政府制定上述具体办法的行为属于越权十二条规定，关于房屋征收范围确定后，不得实施的行为(三)房屋析产、转让、租赁、抵押;(四)迁入户口或者分户(因婚姻、出生、回国、大中专生毕业、军人退伍转业、刑满释放等原因迁入的除外);(五)以被征收房屋为注册地址办理工商注册登记手续。上述内容在国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》并没有相关规定，上述条款超越国务院职权，限制了公民、法人的基本权利，违反基本民事法律规范。第二十八条规定的征收生产、经营性质的非住宅房屋的停产停业损失补偿标准，根据《国有土地上房征收与补偿条例》第二十三条规定，停产停业损失补偿标准应由省、自治区、直辖市制定，故地级市政府制定上述具体办法行为属于越权。

　　综上，原告认为被告作出的房屋补偿决定严重违法，侵害了原告的合法权益，特提起诉讼，请求：一、判决撤销被告作出的13号《征收补偿决定书》。二、对187号《房屋征收与补偿办法》条款的合法性予以审查：1.第七条关于房屋征收评估办法、房地产价格评估机构的确定的具体办法。2.第十二条关于房屋征收范围确定后，不得实施的行为(三)房屋析产、转让、租赁、抵押;(四)迁入户口或者分户(因婚姻、出生、回国、大中专生毕业、军人退伍转业、刑满释放等原因迁入的除外);(五)以被征收房屋为注册地址办理工商注册登记手续。3.第二十八条征收关于生产、经营性质的非住宅房屋的停产停业损失补偿标准。

　　原告向本院提交了以下证据：

　　证据一，13号《征收补偿决定书》。证明：被告实施的具体行政行为。

　　证据二，国有土地使用证。证明：原告拥有8347.34平方米国有土地使用权。

　　证据三，房地产权证书四本。证明：原告拥有1489.25平方米仓储用房(混合结构)。

　　证据四，手机照片。证明：被告下属单位杏花村街道组织强行非法拆除原告房产，强占原告拥有的国有土地。

　　被告庐阳区政府辩称：一、被告作出的房屋征收补偿决定程序合法。涉案征收项目是为促进国民经济和社会发展公共利益的需要而进行的征收改造项目。2014年11月6日，被告作出了10号《征收决定》并在征收范围内进行了公告。房屋征收委托实施单位庐阳区杏花村街道办事处与原告多次协商，但始终未能就征收补偿达成一致，未能在规定的签约期限内达成补偿协议。2018年11月14日，杏花村街道办事处向原告送达《房地产征收估价报告》，原告拒绝签收，没有提出复核申请。2018年l1月21日，被告根据相关法律法规对原告名下具有合法有效证照的房屋按货币化补偿方式作出13号《征收补偿决定书》并在在征收范围内予以公示。公示期满后，杏花村街道办事处向原告邮寄了补偿决定书，原告于2018年11月29日签收。二、被告作出的13号《征收补偿决定书》内容合法、适当。被征收房屋系安徽省科学器材有限责任公司所属的位于合肥市蒙城北路西侧一宗工业用地，证载国有土地使用权面积合计8347.34平方米，地，地上建筑物面积合计为14895平方米。根据被征收房屋的合法有效证照所确认的面积和用途及相关法律法规规定，共补偿原告7283508.22元，其中包括：房屋及土地使用权货币化补偿费6718806元。依据187号《房屋征收与补偿办法》、[皖中信房估字(2018)AZ2-0184号]《估价结果报告》。临时安置费44677.5元(1489.25平方米×10元/月/平方米×3个月)和搬家费11914元。依据《合肥市人民政府办公厅关于印发合肥市国有土地上房屋征收搬迁费临时安置费附属物补偿费标准的通知》[合政办(2015)9号]。米×8元/平方米)。附属物补偿费297618元。依据《合肥市人民政府关于调整合肥市被征土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》[合政秘(2015)121号]、[皖中信房估字(2018)AZ2-0184号]《估价结果报告》规定，根据现场登记数量进行计。停产停业损失补偿费210492.72元[(6718806+297618)×5%×6个月]。依据187号《房屋征收与补偿办法》。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求院驳回原告的诉讼请求。

　　被告向本院提交了以下证据：

　　第一组证据：10号《征收决定》及公告。证明：被告依法作出《房屋征收决定》并公告，公告载明了项目名称、房屋征收范围、补偿安置方案、搬迁期限、行政复议、行政诉讼权利等事项。方案对于非住宅只给予货币补偿，该方案向原告进行了送达，原告并没有表示异议。

　　第二组证据：土地使用权证、房地权证。证明：被征收的土地和房屋的权属、面积等情况。

　　第三组证据：房地产征收估价报告、送达材料。证明：《房屋征收补偿决定书》作出前，被告依法委托评估机构对被征收房屋及附属物的价格进行了评估。送达回执的照片，能够反映原告公司经理进行了签收。

　　第四组证据：13号《征收补偿决定书》、公示材料和照片、邮寄凭证回单。证明：被告和原告在征收搬迁期限内未达成征收补偿协议，被告依法作出《房屋征收补偿决定》并公告，通过邮寄方式送达原告。

　　经庭审质证，原告对被告提交的证据一真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。方案没有合法公告，没有具体补偿安置方案。对证据二的真实性、合法性、关联性和证明目的无异议。对证据三的三性及证明目的均有异议。评估报告没有征求原告意见，相应机构没有评估资质。进行评估的委托方应该由国土行政主管部门委托，被告不具有行政职权，被告属于行政越权。对证据四中的征收补偿决定书的真实性无异议，对决定书合法性、关联性和证明目的有异议。对公示材料和照片的真实性、合法性、关联性有异议。对邮寄凭证真实性无异议，对其证明目的有异议。我们仅收到了征收补偿决定书，对于具体内容没有收到，没有评估报告，没有具体明细。

　　被告对原告提交的证据一的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。对证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。该证能够反映原告拥有的土地是仓储用地。对证据三的三性无异议，对证明目的无异议，明确了是仓储用房。被告作出的补偿决定书对其土地使用权及房屋均进行了补偿。对证据四的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。照片无法反映拍摄时间、地、地点告依法作出了补偿决定。通过照片无法反映房屋征收实施单位强行非法拆除原告房屋。另外，拆除程序是否违法不是本案审理范围。

　　本院对上述证据认定如下：原告提交的证据四与本案无关联性，不予采用。原告提交的其他证据及被告提交的证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于证据真实性、合法性、关联性的要求，予以认定。

　　一审法院查明

　　经审理查明：2014年11月6日，被告庐阳区政府作出10号《房屋征收决定》，决定对合肥市庐阳区山林岗复建点一期项目规划红线内的房屋实施征收。征收实施单位庐阳区房屋征收办公室，委托实施单位庐阳区杏花街道办事处。11月7日，被告作出合(庐)房征告(2014)第(10)号《合肥市庐阳区房屋征收决定公告》，公告中载明了征收目的、征收范围、征收实施单位及委托实施单位、征收补偿方案、行政复议及行政诉讼权利等事项。原告安徽省科学器材有限责任公司所属的一宗工业用地及地上仓储用房等建筑物位于征收范围内，国有土地使用权面积合计8347.34平方米，地，地上建筑物面积合计为14895平方米。庐阳区杏花村街道办事处与原告经协商未能在规定的签约期限内达成补偿协议。庐阳区房屋征收办公室委托安徽中信房地产土地资产价格评估公司对原告所属的工业用地及地上建筑物、构筑物等资产进行评估。2018年10月18日，安徽中信房地产土地资产价格评估公司作出[皖中信房估字(2018)AZ2-0184号]《估价结果报告》，评估结果总价为7016424元。2018年11月14日，庐阳区杏花村街道办事处向原告送达《房地产征收估价报告》，原告拒绝签收，没有提出复核申请。2018年l1月21日，被告对原告作出13号《征收补偿决定书》并在在征收范围内予以公示。公示期满后，庐阳区杏花村街道办事处向原告邮寄了补偿决定书，原告于2018年11月29日签收。

　　13号《征收补偿决定书》载明：根据原告被征收房屋的合法有效证照所确认的面积和用途，按照货币化补偿方式共补偿原告7283508.22元，其中包括：一、房屋及土地使用权货币化补偿费6718806元(土地使用权面积8347.34平方米，补偿价值4841457元;有证建筑物补偿价值1877349元)。依据187号《房屋征收与补偿办法》、[皖中信房估字(2018)AZ2-0184号]《估价结果报告》。二、临时安置费44677.5元(1489.25平方米×10元/月/平方米×3个月)。三、搬家费11914元(1489.25平方米×8元/平方米)。依据《合肥市人民政府办公厅关于印发合肥市国有土地上房屋征收搬迁费临时安置费附属物补偿费标准的通知》[合政办(2015)9号]。四、附属物补偿费297618元。依据《合肥市人民政府关于调整合肥市被征土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》[合政秘(2015)121号]、[皖中信房估字(2018)AZ2-0184号]《估价结果报告》规定，根据现场登记数量进行计。五、停产停业损失补偿费210492.72元[(6718806+297618)×5%×6个月]。依据187号《房屋征收与补偿办法》。

　　另查，《合肥市庐阳区山林岗复建点一期项目房屋征收补偿方案(国有土地)》(以下简称《征收补偿方案》)第九条规定，对非住宅房屋征收补偿按照房地产市场评估价实行货币补偿。

　　再查，原告对被告作出10号《房屋征收决定》不服，向本院提起行政诉讼，请求确认违法。本院经审理作出(2019)皖01行初71号行政裁定，认定原告的起诉超过法定期限，驳回了原告的起诉。原告不服向安徽省高级人民法院提出上诉，安徽省高级人民法院经审理作出(2019)皖行终969号行政裁定，驳回原告上诉，维持原裁定。

　　一审法院认为

　　本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条和第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。补偿决定应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。本案中，被告对原告的涉案房屋已作出征收决定，在未能达成征收补偿协议的情况下，被告有权依法作出补偿决定。本案争议的焦点是：一、是否剥夺了原告选择补偿安置方式的权利;二、房屋评估程序是否合法;三、187号《房屋征收与补偿办法》第七条、第十二条、第二十八条合法性的问题。一、关于是否剥夺了原告选择补偿安置方式的权利的问题。《国有土地上房屋征收与补偿例》第二十一条第一款规定：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。187号《房屋征收与补偿办法》第十八条第一款规定：房屋征收补偿实行产权调换或货币补偿方式。本案中，被告对原告的房屋进行征收，依法可采取产权调换或货币补偿方式进行补偿，原告对此享有选择权。被告作出10号《房屋征收决定》时，其《征收补偿方案》已经明确对非住宅房屋实行货币补偿，原告未在法定期限内对10号《房屋征收决定》申请行政复议或提起行政诉讼，该征收决定已经发生法律效力，被告依据《征收补偿方案》对原告非住宅房屋实行货币补偿，并未剥夺原告选择补偿安置方式的权利。二、关于房屋评估程序是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。住房和城乡建设部发布的《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第二十条规定：被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定：被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收评估办法》第二十六条规定处理。187号《房屋征收与补偿办法》第七条规定，房屋征收部门在调查登记的同时，应当组织被征收人选定房地产价格评估机构。房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内选定;协商不成的，由房屋征收部门主持，通过公开抽签、摇号等方式确定。诉讼中，被告未提供证据证明房地产价格评估机构的选定系经过协商、投票或者采取摇号、抽签等程序确定，因此涉案房地产价格评估机构选定程序违法，故涉案房地产价格评估机构作出的《房地产征收估价报告》不能作为原告涉案房地产价值认定的依据。第三，关于187号《房屋征收与补偿办法》第七条、第十二条、第二十八条合法性问题。187号《房屋征收与补偿办法》第十二条关于房屋征收范围确定后不得实施行为的规定，因原告未证明与该条适用存有关联，该条合法性不属本案应予审查的范围。187号《房屋征收与补偿办法》第七条关于房屋征收评估办法、房地产价格评估机构的确定具体办法的规定，第二十八条关于征收生产、经营性质的非住宅房屋的停产停业损失补偿标准规定，是对法律、法规具体适用的规定和补充，并无违法之处。综上，因涉案房地产价格评估机构作出的《房地产征收估价报告》不能作为涉案房地产价值认定的依据，被告作出的13号《征收补偿决定书》缺乏事实依据，应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　撤销被告合肥市庐阳区人民政府作出的庐房征补决[2018]第13号《合肥市庐阳区房屋征收补偿决定书》。

　　案件受理费50元，由被告合肥市庐阳区人民政府负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判人员

　　审判长黄成

　　审判员应道荣

　　审判员李进学

　　二〇二〇年七月二十四日

　　书记员胡健

　　裁判附件

　　附：本案适用的相关法律条文

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　(一)主要证据不足的;

　　(二)适用法律、法规错误的;

　　(三)违反法定程序的;

　　(四)超越职权的;

　　(五)滥用职权的;

　　(六)明显不当的。