涉及城轨占地的已开发国有土地使用权公益性收回补偿问题研究

　　1 研究背景

　　近年来，城市轨道交通因其运量大、速度快、能耗低、污染少、可靠性高、舒适性佳等优点，成为城市居民的重要交通出行方式。为方便乘客出行，大多数城市轨道交通车站都设置在城市建成区，其出入口、风亭等设施一般设置在地面上(图1、图2)，因此这些设施的建设通常需要征地动迁，永久性占用相关土地。其占用土地通常为零星用地，有如下特点：单块土地占用面积较小，多为不动产所有权人登记土地范围内的空地，如住宅小区的绿化及配套设施、商业地产的外部广场空地、工业企业内的绿地和堆场等，一般不涉及建筑物，不适宜采用《国有土地上房屋征收评估办法》进行永久性占地补偿评估。这就引申出对已开发国有土地使用权公益性收回的概念。

　　国有土地使用权的收回有多种法定类型，包括闲置土地收回、国有土地使用权出让合同到期收回、公益性收回、因立法或行政命令调整土地利用规划而收回等。其中，国有土地使用权的公益性收回是指行政主体因公共利益需要收回用地单位的土地使用权。城市轨道交通永久占用小业主(即城市轨道交通建设征地动近时常涉及的住宅、商业、工业企业等土地使用权人)用地的情况即属于这种收回类型。在收回过程中，能否制定出切实、可行、小业主可接受的统一补偿政策，兼顾现实性与合理性，至关重要。

　　由于工业房地产的动迁补偿可采用成本法中房地分估的形式，加之工业用地的收回补偿政策比较完善，各区县均有指导价，金额不高且相差很小，因此本次研究主要针对用途为住宅和商业的已开发国有土地。

　　本文首先就当前城市轨道交通占地所引起的国有土地收回补偿中存在的问题展开分析，然后有针对性地提出相应的补偿价值评估实施思路。

　　2 存在问题

　　目前，在针对城市轨道交通永久占用的已开发住宅及商业用途国有土地进行补偿价值评估时，存在以下问题。

　　2.1 缺乏明确的法律条文规定

　　目前，国内的相关法律(如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》)及政府法令(如《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》)中，虽然都提及当国家为了公共利益需要提前收回国有土地使用权时，应对土地使用权人给予适当的补偿，但是都未明确规定补偿的具体方法、措施。

　　
图1 某地铁车站出入口及风亭示意图下载原图

　　2021年9月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》对土地占用补偿进行了一些相关的规定，如“土地所有权人应当……以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者，双方应当签订书面合同，载明……约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式……”，确定了土地占用补偿时应遵循的原则和方法，但仍未明确具体的操作方法。

　　因此，城市轨道交通永久占地的补偿价值评估缺乏明确的法律和政策依据。

　　2.2 已开发土地价值评估方法不合理

　　图2 某地铁车站出入口及风亭效果图下载原图

　　目前，对于城市轨道交通占用的、已开发且不涉及建筑的、土地使用权归属小业主的国有土地的补偿，国内暂无明确、统一的实施办法，只是按照未开发土地的市场价值进行评估和补偿。

　　然而，这种测算方式有其局限性，原因在于：对于未开发土地，一般采用假设开发法或市场比较法根据市场交易情况直接评估出其市场价值;而对于城市轨道交通占用的已开发土地价值的评估，还要考虑因土地占用而产生的容积率变化，因为已开发土地价值为楼面地价与容积率的乘积，容积率不同将导致土地价值各异。例如，相邻2个小区，学区、环境、物业等条件都相差无几，A小区中均为11层的小高层建筑，容积率为1.8，B小区中均为5层建筑，容积率为1.5，二者均因城市轨道交通建设被占用部分绿地。土地评估机构首先采用市场比较法评估出2个小区的房地产单价均为13 000元/m2;再用成本法测算出其房屋重置单价均为3 000元/m2;随后将房地产单价扣除房屋重置单价，得到2个小区的楼面地价均为10 000元/m2;最后用楼面地价直接乘以容积率，得到其土地单价，即A小区为18 000元/m2，B小区为15 000元/m2。由此可知，条件相同的相邻小区由于容积率不同，土地补偿单价相差很大，这对于小区业主是难以接受的。

　　3 补偿价值评估实施思路

　　为解决上述问题，提升对城市轨道交通占用商业、住宅类土地后实施价值补偿的合理性和可接受性，本文提出以下2种补偿价值评估思路。

　　3.1 考虑部分土地使用权收回对原土地价值的影响

　　考虑部分土地使用权收回对原土地价值的影响是指从城市轨道交通占地对原地块造成的影响入手，测算占用土地前后总地价的差额，从而确定补偿标准。这种影响包括权益影响和实体影响2类，原则上应根据其各自的影响程度进行加权求和。然而，实体影响(一般从占用土地实际使用功能的角度考量，包括占用绿地、停车位、内部道路，以及对沿街商铺有遮挡等诸多情况)难以量化，很难评估出具体的价值损失。因此，应该重点从权益影响的角度评估原土地价值的损失。城市轨道交通建设占用土地会导致原出让土地的宗地面积减小，虽然其计容建筑面积没有发生变化，但实际容积率是提高的。一般来说，在计容建筑面积不变的前提下，容积率与楼面地价呈负相关，即容积率越高，楼面地价越低。占用土地补偿金额的实质是宗地地价在占用前后的变化值，因此应在宗地整体利用的前提下，将土地占用前后宗地地价的差额作为确定补偿金额的标准。

　　具体测算时，应根据占用前后容积率变化所导致的楼面地价变化，计算应补偿地价金额。首先由专业评估机构参照市场地价评估整宗地在原容积率下的楼面地价1;再对其进行容积率系数修正，得到收回后剩余土地的楼面地价2(楼面地价1>楼面地价2);最后根据以下公式计算补偿地价金额：

　　补偿地价金额=(楼面地价1-楼面地价2)×计容建筑面积 (1)

　　下面举例说明具体的补偿地价金额评估计算方法。假设有1宗商业用地，土地总面积为10 000 m2，容积率为2.0，计容建筑面积为20 000 m2。经过专业评估机构的评估，整宗地的土地单价为15 000元/m2，楼面地价1为7 500元/m2。因建设城市轨道交通，需收回200 m2土地，则占用的土地面积变更为9 800 m2，容积率为20 000 ÷ 9 800=2.04。根据当地的地价动态监测及基准地价更新情况，该宗地2.0容积率下的地面地价系数应取1.19，2.1容积率下的地面地价系数取1.21，则2.0容积率下的楼面地价系数应为1.19/2.0×100=59.5，2.1容积率下的楼面地价系数应为1.21/2.1×100=57.6。然后，通过内插延伸计算得到2.04容积率下的楼面地价系数为57.6 +(59.5-57.6)/(2.1-2.0)×(2.1-2.04)=58.74，则容积率由2.0变更为2.04的楼面地价调整系数为58.74/59.5。由此可计算出收回土地后剩余宗地楼面地价为7 500 ×(58.74/59.5)≈ 7 404元/m2，应补偿地价金额为(7 500-7 404)× 20 000=192万元，补偿单价为192万元/200=9 600元/m2。

　　3.2 考虑被收回土地本身的开发价值

　　考虑被收回土地本身的开发价值是指从被占用土地为已开发宗地的一部分、不具备再开发条件的角度出发，采用基准地价修正法，并按最小容积率进行修正，测算土地取得单价，再考虑开发过程中发生的相关费用，确定补偿单价。其中，基准地价修正法中最常采用的修正系数是容积率极限修正系数(一般取最小容积率修正系数)，通常住宅的最小容积率修正系数为0.76～0.8，商业由于涉及可否分割销售，最小容积率修正系数为0.65～0.75;基准地价则根据政府相关部门公布的对应区段地价确定。

　　下面举例说明具体计算方法。假设城市轨道交通建设需占用一个成熟住宅小区角落的一块绿地，该处土地的用途为住宅，容积率为2.0;所取价值时点为2019年1月，当时房地产市场价格约为30 000元/m2。根据当地政府公示基准地价文件，该宗地属于住宅用二级地，设定容积率为1.4，开发水平为七通一平，地面基准地价为8 950元/m2。根据容积率修正系数表，可得其最小容积率修正系数为0.82;然后再根据该宗地的实际情况，进行微观环境、收回土地朝向等的评估，从而得出综合修正系数为0.944。因此，修正后的土地取得单价为8 950×0.944=8 448.8元/m2。再采用成本法计算土地取得税、前期管理费用等开发成本，并与修正后的土地取得单价求和，最终计算出土地单价为11 740元/m2。

　　如果房地产市场过于活跃，则价值时点的选取对补偿单价的确定至关重要。当然，在当前中央政府要求建立和完善房地产市场平稳健康发展长效机制的背景下，这种方法还是可取的。

　　4 结语

　　在城市轨道交通工程前期工作中，收回小业主使用的部分已开发国有土地是一项非常重要的任务。然而，在已开发国有土地使用权的公益性收回补偿中，存在缺乏法律法规依据、评估方法不合理的问题。为解决上述问题，提高补偿的合理性、公平性和可接受性，有力推动城市轨道交通建设征地动迁工作的顺利开展，建议从部分土地使用权收回对原土地价值的影响和被收回土地本身的开发价值2个角度着手进行补偿评估，希望为国内相关实践提供参考和借鉴。