肥东县法院：古城镇政府强制拆除行为违法

　　肥东县人民法院

　　(2019)皖0122行初5号

　　案由行政强制

　　书争议焦点

　　被告实施的行为的性质;如果被告实施了强制拆除行为，其行为是否合法，有无法律依据。

　　案件概述

　　原告合肥政华古典建材有限公司(以下简称政华公司)与被告肥东县古城镇人民政府(以下简称古城镇政府)行政强制一案，原告于2018年5月21日向合肥市中级人民法院提起行政诉讼，合肥市中级人民法院立案受理后，于2018年10月23日作出(2018)皖01行初155号行政裁定书，裁定驳回原告政华公司对肥东县人民政府的起诉。同日，又作出(2018)皖01行初155-1号行政裁定书，裁定原告对肥东县古城镇人民政府提起的诉讼，移送安徽省肥东县人民法院审理。本院于2018年12月28日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月2日公开开庭审理了本案。原告法定代表人储学政及其委托代理人齐四明，被告肥东县古城镇人民政府委托代理人陈祥贵、李丰升到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

　　当事人主张

　　原告政华公司诉称：政华公司是经肥东县工商行政管理局登记注册，合法成立的一家民营企业。该公司2010年经古城镇政府招商引资，报肥东县发改委批准立项，批准文件号发改备〔2010〕194号。2010年8月，原告报请肥东县环保局做了环评，2010年8月27日，肥东县环保局印发了《关于新型古瓦、砖雕生产项目环境影响报告表报的批复》(东建审字〔2010〕184号)，原告当时也按照批复要求做了相应整改。原告在经营期间，严格依照相关规定缴纳各项规费，任何职能部门未提出过问题。2017年11月7日，被告突然向原告送达《关于责令关闭合肥政华古典建材有限公司的通知》，指出因原告未履行环评审批手续，扬尘污染严重，对环境造成污染，责令原告限期自行拆除生产设备，关闭企业。原告接到通知后，随即提出申请，希望能够按照环保达标的要求进行整改，并到省环保厅环保研究所寻求技术支持，但是遭到被告的拒绝。2017年11月25日，被告组织机关干部、民警等100多人，带着大型挖掘机等各项大型机械设备，强行将正在烧制产品的四座烧制车间挖毁，四个烧制车间的成品和半成品毁损殆尽，相关设备也遭到严重损坏。根据《中华人民共和国环境保护法》第六十条的规定，被告实施了强制拆除生产设备、强制关闭原告生产的行为，属超越法定权限的违法行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国环境保护法》第四十条规定，被告没有强制执行权，其违法对原告采取强制措施造成的损失应当予以赔偿。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条、《环境行政处罚听证程序规定》第五条规定，被告在送达给原告的责令关闭通知书时，既没有听取原告意愿按照环保达标的要求进行整改，并到省环保厅环保研究所寻求技术支持，更没有告知原告有要求听证的权利，行政处罚程序明显违法。被告作出责令关闭原告、并违法强制拆除、毁损原告工厂行为实属主体不当、程序违法、明显超越其法定权限。被告的行政违法行为给原告造成极其严重的损失，导致原告企业陷入瘫痪状态。故，诉至人民法院，诉讼请求为：1、依法判定被告强制拆除、毁损原告工厂行为违法;2、本案的所有诉讼费用全部由被告承担。

　　原告提供的证据材料有：一、原告营业执照、企业变更登记公告、法定代表人证明。证明原告主体资格。二、被告全国组织机构代码信息核查单。证明被告主体资格。三、协议书、古城镇证明、项目备案申请书及肥东县发改委批复、县环保局批复、土地使用权证书、税务登记证、工商营业执照。证明原告是合法成立的企业。四、被告责令关闭原告的通知。证明被告对原告作出行政行为。五、视频资料。证明被告对原告工厂和生产车间实施了强制拆除，对原告造成巨大经济损失。

　　被告古城镇政府辩称：原告政华公司诉称的事实和理由不能成立。一、被告于2017年11月7日给原告送达的《通知》不属于环境保护行政强制具体行政行为，只是一种行政事实行为。被告给原告送达的《通知》是根据上级主管部门的整治要求，只是给原告作出的自行拆除建材设备的意思表示(通知)，并非依职权向原告作出的强制关闭、拆除设备的行政决定书。《通知》也只是要求原告在规定期限内自行拆除生产设备，移走生产原料，而非决定强制拆除原告生产设备、移走生产原料。故被告作出的《通知》只是一种行政事实行为，而非行政强制具体行政行为。二、被告作出《通知》的事实依据。原告未办理采矿许可证，未办理新型建材推广证书，未履行环评手续，未建设污染防治措施，未通过环保“三同时”验收，擅自在古城镇境内从事砖瓦烧制生产，扬尘污染严重，资源消耗量大，产能落后，对环境造成严重污染。《通知》依据的事实清楚，证据充分。三、被告作出的《通知》所依据的规范性文件充分。被告依据东办发〔2017〕22号、东政办秘〔2017〕59号、东环委〔2017〕1号的要求，通知原告限期自行拆除生产设备依据充分。四、送达程序合法。五、拆除涉案生产设备非被告强制拆除，而是被告实施的助拆行为。因原告从事的砖瓦烧制生产扬尘污染严重，资源消耗量大，产能落后，对环境造成污染。被告通知原告于2017年11月25日之前自行拆除生产设备，移走生产原料。原告未在规定期限内自行拆除，被告向原告提出协助拆除，原告无异议，且在现场参与，拆除过程中原告没有报警，也没有实施阻拦。其中主拆是原告承租的居民委员会，这个窑的所有权人是古城镇古城社区居民委员会，本案的原告是承租人，原告从事的违法生产行为经被告通知后，拒不拆除，那么由其出租人自行对其所有的窑厂实施拆除，所以主拆人应为古城镇古城社区居民委员会，助拆为被告。本案原告与古城镇古城社区居民委员会是租赁合同关系，由于承租的厂房被出租人拆除，那么根据合同的相对性，原告的权益可以向合同相对方主张，原告采用对被告进行行政诉讼的方式显然不恰当。故被告现场实施的只是助拆行为，而非强制拆除行为。基于以上事实和理由，被告认为，被告作出的《通知》只是一种行政事实行为，而非环境保护强制措施具体行政行为，且该《通知》事实清楚、证据确实充分，适用规范性文件依据正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

　　被告提供的证据材料有：一、事实依据。证据一、县环保局2017年8月21日现场勘查笔录。证明1、项目正在生产，自制一座四门推板土窑，用废弃木柴作为燃料，生产原材料为粘土，无任何污染防治措施。生产过程中产生的土窑烟气和粘土破碎产生的粉尘直接排入外环境;2、至今未落实环保“三同时”验收，生产现场未按环评批复要求以废弃建筑材料为原料，而是采用粘土破碎加工生产，整个生产现场烟尘污染严重。证据二、县环保局于2017年8月21日作的调查询问笔录。证明原告直接用粘土破碎加工生产，至今未落实“三同时”验收，且无任何防治污染措施，生产过程中产生的土窑烟气和粘土破碎产生的粉尘直接排入外环境。证据三、东环函〔2017〕111号。证明县环保局致函肥东县供电公司，因原告从事仿古砖生产，建设项目原料与环评审批文件不符，采用落后生产工艺和设备，无任何废气污染防治措施，土制烧窑燃烧废气无组织排放。根据相关文件规定，对原告实施断电。证据四、情况说明和证明各一份。证明原告未办理采矿许可证，未办理新型建材推广证书。以上证明原告的生产违反法律规定，不符合相应的规范要求。二、依据的规范性文件。证据五、东办发〔2017〕22号、东政办秘〔2017〕59号、东环委〔2017〕1号。证明被告按上级相关部门要求通知原告在规定期限内自行拆除生产设备，移走生产原料。

　　经庭审质证，原告政华公司对被告古城镇政府证据的质证意见如下：1、被告提供的所谓的事实依据，原告对此并不知情，也并不知道这四个事实依据是否现场得出，对三性均持异议。2、对被告依据的规范性文件，真实性无异议，但对关联性合法性均有异议。规范性文件应当严格依据国家的宪法、法律、行政法规作出，如果规范性文件与上述法律法规相违背，不应当作为证明行政行为合法性的依据。

　　被告古城镇政府对原告政华公司证据的质证意见如下：对证据一、二，三性无异议，对证据三真实性无异议，但说明的是，原告是合法成立的企业没错，但原告的生产要符合合法生产，企业成立经营的范围生产产品要符合国家法律政策的要求，原告现在生产的产品是国家强行淘汰的产品范围，因此生产的产品不符合法律的规定。证据四真实性无异议，关联性持有异议，我们认为证据四只是被告根据上级相关部门的要求通知原告在2017年11月25日之前自行拆除设备，移走生产原料，这只是一个通知，没有对原告作出强行拆除的行政行为，本案被告只是通知要求原告自行拆除，没有实施强行拆除的具体行政行为，虽然在拆除过程中，被告参与此过程，但实施的行为是助拆，且原告对此也没有异议，原告在拆除过程中也在现场，如果是强拆，原告应当进行阻止，并且向公安机关报案等，而这一切原告都没有实施，因此原告主张被告实施强拆行为依据不足。对证据五视频资料是原告自行收集的证据，对真实性合法性持有异议，对证明目的持有异议。本案中是助拆行为。

　　本院对上述证据认证如下：原被告在诉讼中提供的证据均与本案具有关联性，本院予以采信。

　　一审法院查明

　　经审理查明，2010年4月30日，原告政华公司经肥东县工商行政管理局登记注册成立。2017年11月7日，古城镇政府作出了《关于责令关闭政华公司的通知》，通知载明：政华公司未履行环评审批手续、未建设污染防治设施、未通过环保“三同时”的验收。擅自在我镇境内进行砖瓦烧制生产。扬尘污染严重，资源消耗量大、产能落后，对环境造成污染。根据肥东县环保局文件精神及相关法律法规要求，责令你于2017年11月25日之前自行拆除生产设备，移走生产原料。如因逾期未自行关闭所造成的一切后果由你自行承担。2017年11月25日，政华公司的生产场所被拆除。原告对被告作出的行政行为不服，以诉请理由起诉来院，请求判如所请。

　　一审法院认为

　　本院认为，人民法院审理行政案件，是对行政行为是否合法进行审查。本案争议的焦点为：被告实施的行为的性质;如果被告实施了强制拆除行为，其行为是否合法，有无法律依据。

　　被告实施行为性质的问题。被告主张其下发的通知，是一种行政事实行为，不是行政强制行为。但古城镇政府下发的《关于责令关闭合肥政华古典建材有限公司的通知》上载明：根据肥东县环保局文件精神及相关法律法规要求，现责令你于2017年11月25日之前自行拆除生产设备，移走生产原料。如因逾期未自行关闭所造成的一切后果由你自行承担。从该通知的内容上看，古城镇政府责令政华公司限期自行拆除生产设备、移走生产原料。如因逾期未自行关闭所造成的一切后果由其自行承担的行为，直接对政华公司的权利义务关系产生影响，具有行政法上的法律效果，属于古城镇政府作出的行政行为。因此，被告认为该通知是一种行政事实行为的主张，本院不予支持。关于被告认为其拆除涉案生产设备非强制拆除，而是一种助拆行为的主张。被告2017年11月7日对原告作出了《关于责令关闭合肥政华古典建材有限公司的通知》，2017年11月25日又组织了大批工作人员到原告公司，庭审查明事实也表明，被告对原告的生产场所实施了强制拆除行为，因此，被告辩称是助拆行为与事实不符，本院不予采纳。

　　被告实施了强制拆除行为，其行为是否合法，有无法律依据的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。古城镇政府作为镇一级人民政府不具有强制拆除政华公司生产场所的行政强制执行权。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。本案中，被告作为不具有行政强制执行权的行政机关却实施了行政强制执行行为，即实施了强制拆除政华公司生产场所的行为，故古城镇超越法定权限实施强制拆除行为缺乏法律依据，其强制拆除行为违法。综上所述，原告政华公司的诉讼请求成立，本院依法予以支持。据此，经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　确认被告肥东县古城镇人民政府强制拆除原告合肥政华古典建材有限公司的具体行政行为违法。

　　本案受理费50元，由被告肥东县古城镇人民政府负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于合肥市中级人民法院。

　　审判人员

　　审判长施晓晖

　　代理审判员李永芳

　　人民陪审员韦国庆

　　二〇一九年五月二十一日

　　书记员吴蕾

　　裁判附件

　　附相关法条：

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十四条

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;