肥东法院判决：石塘镇政府作出的《强制拆除决定书》及强制拆除违法

　　肥东县人民法院

　　(2018)皖0122行初84号

　　案由行政强制

　　争议焦点

　　石塘镇政府作出的《强制拆除决定书》和实施的拆除行为是否违法。

　　案件概述

　　原告王晓光诉被告肥东县石塘镇人民政府(以下简称石塘镇政府)房屋拆迁管理行政强制一案，于2018年10月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。2018年11月6日，因本案的审判须以相关行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，本院裁定中止审理。2020年3月23日，中止诉讼的原因消除，本案恢复审理。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。王晓光及其委托代理人程东林、孙少强，石塘镇政府委托代理人韦文君、杨苏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2018年5月22日，石塘镇政府作出《强制拆除决定书》(石(规划)强拆字〔2018〕1号)，决定自2018年5月26日起，对被拆除人在肥东县违法建设的1308.7平方米养鸡场房屋进行强制拆除。

　　当事人主张

　　王晓光诉讼请求为：1.确认石塘镇政府作出的《强制拆除决定书》(石(规划)强拆字〔2018〕1号)及实施的强制拆除行为违法;2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：王晓光系肥东县村民，2010年11月和2016年11月，王晓光与当地村委会分别签订了《荒山使用权转让协议》和《肥东县农村土地承包经营权流转合同》，承包该村的荒山、水田等。2016年1月18日，王晓光成立合肥市晓光家庭农场。2017年2月，其在承包的荒山建设简易鸡舍，建筑面积约1400平方米。2018年5月22日，石塘镇政府作出《强制拆除决定书》(石(规划)强拆字〔2018〕1号)，决定自2018年5月26日起，对王晓光在肥东县违法建设的1308.7平方米养鸡场房屋进行强制拆除。2018年6月，石塘镇政府对涉案养鸡场房屋进行了强制拆除。在实际拆除过程中，实际拆除了2000平方米房屋，超过了决定书的拆除范围。涉案土地为养殖用地，养殖用地建设养殖用房不需要建设工程规划许可证，故被告强制拆除行为无法律依据。涉案养鸡场房屋非违法建筑，石塘镇政府的强拆行为违法。

　　石塘镇政府辩称，一、原告未经许可违法建房，涉案所建房屋系违法建筑，事实清楚、证据确凿。设施农用地要备案通过才能动工。二、涉案限期拆除决定，事实清楚、证据确凿、程序合法，经复议维持已生效。三、涉案强制拆除决定，事实清楚、证据确凿、程序合法。四、石塘镇政府作出的强制拆除决定公平、公正。2017年4月，因桴槎山被划为旅游禁养区，要求王晓光如果积极配合政府关停工作，政府将给予合理补偿。王晓光听闻后，以图套取国家关闭养殖场补偿款，突击加盖了1308.7平方米的违法养鸡场，后又再次突击建房，石塘镇政府一并予以了拆除。综上，涉案房屋系违法建设，被诉《强制拆除决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回王晓光的诉讼请求。

　　王晓光在举证期限内提供的证据及证明目的如下：一、《荒山使用权转让协议》、《肥东县农村土地承包经营权流转合同》。证明：2010年和2016年，王晓光与当地村委会分别签订了《荒山使用权转让协议》和《肥东县农村土地承包经营权流转合同》，承包该村荒山、水田等。二、营业执照。证明：2016年，王晓光成立合肥市晓光家庭农场，经营农作物、蔬菜、苗木种植;水产养殖;禽畜养殖、销售;休闲垂钓;农家乐服务等。三、《行政处罚事先告知书》《限期拆除决定书》《行政复议决定书》。证明：被告作出了案涉房屋的相关文书。四、《履行行政决定催告书》《强制拆除决定书》。证明：存在被诉行政行为。五、照片、视频。证明：2018年6月1日，石塘镇政府强制拆除了涉案房屋。六、图斑。证明：自然资源部第三次全国国土调查工作期间，调查汇总图斑中标示案涉地块为设施农用地，简易鸡舍符合农业设施用地的用地标准。七、(2020)皖01行终22号行政判决书。证明：合肥市中院于2020年3月13日作出(2020)皖01行终22号行政判决，撤销肥东县自然资源和规划局做出的《关于王晓光户养鸡场房屋合法性的界定函》。被撤销的行政行为自始无效。石塘镇政府认定原告的养鸡场系违法建设无法定依据，其强制拆除行为违法，应当赔偿原告损失。八、现场勘验记录、拆迁现场照片、拆迁建筑面积统计。证明：《关于王晓光户养鸡场房屋合法性的界定函》载明建筑面积为1400平方米，7座鸡舍。被诉《强制拆除决定书》载明的房屋面积为1308.7平方米，然被告在行政强制执行时，实际拆除了11座鸡舍，拆除面积2277.24平方米，行政行为违法。

　　石塘镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据：

　　一、《强制拆除决定书》(石(规划)强拆字〔2018〕1号)。证明存在被诉行政行为。二、询问笔录、现场勘测笔录、照片、石塘镇土地利用总体规划图、《关于请求界定王晓光养鸡场房屋合法性的函》《关于王晓光户养鸡场房屋合法性的界定函》《行政执法立案审批表》《行政执法案件调查终结处理审批表》《行政处罚事先告知书》《限期拆除决定书》《限期拆除公告》《行政复议决定书》《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)、送达的签字和照片等、国土资发〔2014〕127号、皖国土资发〔2014〕181号。证明原告所建涉案房屋，未取得相关证件，未备案通过，系违法建筑。《限期拆除决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，且已生效。三、《履行行政决定催告书》《强制拆除决定书》(石(规划)强拆字〔2018〕1号)、送达照片、公告照片等、《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)。证明涉案《强制拆除决定书》，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。

　　经庭审质证，王晓光对石塘镇政府的证据质证意见如下：证据一中的强制拆除决定书，系被告越权违法作出。证据二中的《询问笔录》和《现场勘测笔录》中的询问人、勘测人只有梁建宏一人，且没有行政执法证。示意图简易且不规范，未注明对测量工具、测量方法、测量精度等。勘测、绘图人“梁建宏、韦俊权”为石塘镇政府工作人员，不具有测量资质，面积认定无效。被告认定违法建筑的证据有针对王晓光的调查询问笔录，《界定函》已被认定违法，并撤销，不具有法律效力。行政行为自撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可一直追溯到行政行为作出之日。《行政执法立案审批表》和《调查终结处理审批表》因被告在作出强制拆除决定书前没有集体讨论，未经依法审核，故程序违法。《限期拆除决定书》《限期拆除公告》因被告以行政处罚作出限期拆除决定，适用法律错误。限期拆除并非《行政处罚法》所规定的处罚种类，《城乡规划法》也未规定限期拆除是行政处罚的种类。根据《国务院法制办公室对四川省法制办〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》(国法秘函〔2000〕134号)答复，被告以行政处罚作出限期拆除的决定，适用法律错误，故涉案《行政复议决定书》认定事实错误、适用法律错误。证据三，留置送达程序不合法，应视为未送达。公告方式亦不合法。

　　相关法律依据：国土资发〔2014〕127号、皖国土资发〔2014〕181号及《城乡规划法》《行政强制法》，上述文件并没有授权被告有行政强制执行的法定职权。

　　经庭审质证，石塘镇政府对王晓光的证据质证意见如下：证据1、2、3与本案无关联性，因涉案行政处罚已被维持。证据4证明被告强制程序合法。证据5是行政强制过程中的履责行为，界定函载明的面积小于拆除的面积，多拆原因是因原告在收到处罚决定书后进行了加建。证据6合法性关联性有异议，国土三调数据目前正在核对，三调成果未发布，图斑证据不具有真实性，无法达到其证明目的。证据7之前已经陈述，虽然撤销了，但之后又已经重新作出。证据8质证意见同证据5。

　　一审法院查明

　　本院对双方证据认定如下：原被告在诉讼中提供的能够印证案件事实的证据，本院予以采信。

　　本院根据以上证据及双方当事人陈述，认定以下事实：王晓光，系肥东县村民。2010年11月，王晓光和联建村民委员会签订《荒山使用权转让协议》，承包了当地150亩荒山，并于2011年7月办理了林权证。2016年，王晓光领取了合肥市晓光家庭农场(个人独资企业)营业执照。2017年，王晓光在其承包的土地上修建了养鸡场，涉案土地非建设用地。2017年6月30日，肥东县规划局作出《关于王晓光户养鸡场房屋合法性的界定函》(东规函〔2017〕116号)，载明：联建村小王组王晓光户于2017年2月新建一层房屋用于养鸡场，建筑面积约1400平方米。经查，王晓光户未在该局领取乡村建设规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，界定上述房屋为违法建筑。2017年9月22日，石塘镇政府作出《行政处罚事先告知书》，要求王晓光自行拆除涉案1308.7平方米房屋。2017年9月29日，石塘镇政府作出《限期拆除决定书》并进行了公告，责令王晓光自收到该决定书之日起七日内自行拆除涉案房屋。王晓光就《限期拆除决定书》申请行政复议，行政复议机关驳回了王晓光的复议请求。2018年4月23日，石塘镇政府作出《履行行政决定催告书》。2018年5月22日，石塘镇政府作出《强制拆除决定书》(石(规划)强拆字〔2018〕1号)。涉案建筑已被拆除。《关于请求界定王晓光养鸡场房屋的合法性的函》已被撤销。

　　一审法院认为

　　本院认为，本案争议焦点为石塘镇政府作出的《强制拆除决定书》和实施的拆除行为是否违法。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。根据行政诉讼法和行政诉讼证据规则的要求，被告对作出的行政行为负有举证责任。石塘镇政府称其依据《城乡规划法》第六十五条有权拆除涉案违法建设，涉案的东规函〔2017〕116号《关于王晓光户养鸡场房屋合法性的界定函》已被撤销，石塘镇政府提供的证据不足以证明涉案房屋位于其辖区村庄规划区内，石塘镇政府依据《城乡规划法》第六十五条作出涉案《强制拆除决定书》和后续的拆除行为证据不足。综上，经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　确认肥东县石塘镇人民政府作出的《强制拆除决定书》(石(规划)强拆字〔2018〕1号)以及强制拆除行政行为违法。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于合肥市中级人民法院。

　　审判人员

　　审判长章云华

　　人民陪审员吴孝锋

　　人民陪审员葛翔

　　二〇二〇年四月二十二日

　　书记员杜淼

　　裁判附件

　　附本裁判文书适用的法律规范

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

　　(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;

　　(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。