房屋所有权人不明确应作出不确定具体被征收人的补偿决定

　　安徽省合肥市中级人民法院

　　(2018)皖01行初77号

　　案由行政征收

　　案件概述

　　原告戎道礼等六人诉被告合肥市瑶海区人民政府(以下简称瑶海区政府)房屋征收补偿决定一案，于2018年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2018年6月12日公开开庭审理了本案。原告戎道礼、戎道明、戎继红、戎华及六原告委托代理人许憬、李井方，被告瑶海区政府行政机关负责人余疆及委托代理人彭华，第三人李荣翠的委托代理人许孝华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

　　2017年6月1日，瑶海区政府作出瑶房征补决[2017]9号《瑶海区房屋征收补偿决定书》，其中表述：征收人为瑶海区政府，被征收人为七里站街道办事处，被征收房屋为桃园路29号1幢23号及24号(产权证号：合瑶1200387**)。

　　当事人主张

　　原告戎道礼等人诉称：原告戎道礼、戎道明、戎继红、戎继梅、戎道洪的母亲张秀英，原系合肥制革厂(华贝皮革厂)工人，1956年住原合肥制革厂宿舍桃园路29号1幢23号，于2010年8月6日去世。张秀英膝下有子女6人，戎道礼(长子)、戎道明(次子)、戎道才(三子，原安利皮鞋厂职工，2011年12月8日去世)、戎道洪(四子)、戎继红(长女)、戎继梅(次女)，当时居住于现在的29号1幢23号一间半加一厨房，由于居住人多不够住，经厂方同意，在桃园路29号1幢23号隔壁山头自建两间平房，即现在的桃园路29号1幢24号。1986年8月，戎道才与王某结婚，1幢24号由戎道才和妻子王某居住，1987年3月13日婚生女戎华出生，2006年8月24日戎道才与王某离婚，唯一的孩子戎华由王某抚养。2009年戎道才与李荣翠结婚，并于2011年因病去世。李荣翠在张秀英和戎道才相继去世后，把她与前夫所生的女儿一家和儿子一家未经张秀英老人的子女许可，擅自搬入23号和24号房屋。原告顾及到亲戚的情面，只好同意其暂时居住，但坚决表示李荣翠对2套房产没有任何权利。2014年瑶海区政府因华贝二期旧城改造项目建设需要，对张秀英居住的桃园路29号1栋23号、24号房屋进行征收，该房现已经拆除。被告下属单位七里站街道办事处将桃园路29号1栋23号、24号房屋登记在已经过世的戎道才名下。23号房为华贝制革厂自管公房，而戎道才并非华贝制革厂员工。24号房是自建房，房屋的权利人是张秀英非戎道才。双方由此发生争议，原告戎道礼、戎道明、戎继红、戎继梅、戎道洪将被告起诉至合肥市中级人民法院，合肥市中级人民法院判决后，原告戎道礼、戎道明、戎继红、戎继梅、戎道洪不服，上诉于安徽省高级人民法院，安徽省高级人民法院经审理发回重审，合肥市中级人民法院判决责令被告于判决生效之日起九十日内对案涉房屋作出补偿决定。判决履行期限届满后，被告迟迟不作出补偿决定。原告多次奔走于瑶海区政府与七里站街道办事处之间，原告无奈之下申请强制执行。迫于法院的压力，被告才在2017年12月8日交出瑶房征补决[2017]第9号《瑶海区房屋征收补偿决定书》复印件，声称自己已经履行了判决书所规定的义务。原告认为被告根本没有履行判决书规定的义务。这份补偿决定书将七里站街道办事处列为被征收人是错误的。桃园路29号1栋23号、24号房屋的原产权人是原华贝皮革厂，七里站街道办事处仅为公有住房的管理方，并非产权人，其不应当作为诉争房产的被征收人。同时七里站街道办事处是华贝二期改造项目瑶海区政府指派的实际房屋征收执行部门，更不应作为诉争房产的被征收人。在录音材料里，合肥市工业投资控股有限公司移交给被告瑶海区政府下属机构七里站街道办事处的资产盘点表上真实记录了诉争房屋的权利人是张秀英。因此，诉争房屋的被征收人应当是张秀英。房屋征收补偿决定书应当有明确的被征收人。被告将七里站街道办事处作为被征收人缺乏事实和法律依据。该份房屋征收补偿决定书所指向的房屋系张秀英生前居住，该补偿决定与各原告有直接的利害关系。请求法院：1、依法撤销瑶海区政府作出的瑶房征补决[2017]第9号《瑶海区房屋征收补偿决定书》，并责令瑶海区政府重新作出征收补偿决定;2、本案诉讼费用由瑶海区政府承担。

　　原告向本院提交的证据有：证据1.近亲属关系证明、情况说明，证明原告主体适格，均系张秀英合法继承人。证据2.瑶房征补决[2017]第9号《瑶海区房屋征收补偿决定书》、撤回强制执行申请书，证明征收补偿决定书错误将七里站街道办事处列为被征收人，2017年11月29日被告才在政府信息公开网上公示，原告实际收到补偿决定书的时间为2017年12月8日，且是复印件。证据3.合肥市中级人民法院(2016)皖01行初171号行政判决书，证明本案经生效判决书认定瑶海区政府提交的《金狮皮革厂自管公房清查盘点明细表》不具有真实性。

　　被告瑶海区政府答辩称：1、被告作出的具体行政行为合法。合肥市中级人民法院(2016)皖01行初171号行政判决书下达后，被告经过核实，根据2006年12月25日合肥市人民政府办公厅印发的《关于市属企业生活区移交辖区管理的会议纪要》(第100号)，涉案房屋的产权已经于2007年4月10日移交七里站街道。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。涉案的房屋所有权人是七里站街道，被告作出明确被征收人的征收补偿决定是合法的。2、本案原告没有诉权。涉案房屋所有权人是七里站街道，而并非原告或原告的亲属所有。涉案房屋是公房，承租权不能发生继承，因此本案原告无权对涉案房屋的征收补偿决定提起诉讼。

　　被告瑶海区政府于法定期限内向本院提交了如下证据：2006年12月25日合肥市人民政府办公厅印发的《关于市属企业生活区移交辖区管理的会议纪要》(第100号)、资产移交清单，证明根据会议纪要的要求，涉案房屋的产权已经于2007年4月10日移交七里站街道。移交单位是合肥市工投控股有限公司，接收方是七里站街道的工作人员。

　　第三人李荣翠答辩称：1、本案案涉房屋权利人为李荣翠，第三人依据案涉房屋的居住使用及丈夫对案涉房产的遗嘱处分，依法享有对案涉房屋的权利。因此第三人应为被征收人。2、原告并非案涉房屋权利人，更不是被征收人，无权提起行政诉讼。

　　第三人李荣翠向本院提交了如下证据：证据1.户口本、居住情况说明，证明第三人李荣翠是案涉房屋的实际居住人，第三人李荣翠应为被征收人。证据2.职工档案、清查盘点明细表、遗嘱及交房验收单，证明第三人李荣翠丈夫戎道才为案涉房屋权利人。清查盘点明细表上登记的户主是戎道才。第三人李荣翠依据其对案涉房屋的实际居住使用及其丈夫戎道才对案涉房屋之遗嘱处分依法享受对案涉房屋征收补偿的权利，其作为被征收人已经签字交房。

　　经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为：对于会议纪要的真实性无异议，关联性有异议，会议纪要是将市属企业生活区移交辖区管理，并非是移交产权，会议纪要没有明确交辖区处置，没有提及资产所有权移交七里站街道的相关内容，会议纪要提到工投公司要给辖区部分费用，因此七里站街道是管理人不是产权人。对于移交清单，没有交方和收方的公章，真实性、合法性、关联性均有异议。同时房产证一栏是无，但是被告作出征补决定却有产权证号。第三人对被告所举证据的质证意见为：对会议纪要真实性无异议，关联性及证明目的有异议。此份会议纪要不能证明案涉房屋产权已移交给七里站街道;对于移交清单同原告的质证意见。

　　被告对原告所举证据的质证意见为：对于证据1、2、3的真实性、合法性、关联性无异议。房屋征收补偿决定书上的被征收人是七里站街道，故被告没有送达原告的义务。被告已经按照合肥市中级人民法院行政判决书的要求作出房屋征收决定。第三人对原告所举证据的质证意见为：对于证据1的真实性由法院核实，对关联性及证明目的有异议，案涉房屋不是张秀英遗产，原告不具有继承案涉房屋权利。对于证据2无异议。对于证据3真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，虽该判决书已发生效力，但是根据最高院的证据规定，法院的生效判决书并不当然具有既判力，在一定程度上若有相反证据是可以否定法院生效判决书确立的事实，据此，不能确定明细表不具有真实性。

　　原告对第三人所举证据的质证意见为：对于证据1之户口本的真实性无异议，对证据1之居住情况说明的真实性、合法性、关联性均有异议，证人没有出庭。对于证据2之职工档案，对戎道才初次工作时顶替过张秀英工作无异议，但随后其又调至制鞋厂工作，并在制鞋厂与妻子王正华相识结婚，已经享受了公房改革的福利;对于证据2之清查盘点明细表，该清查盘点明细表已经由生效判决书否认其真实性，且第三人没有提供其他充分的证据予以反驳。对于证据2之两份遗嘱，遗嘱内容显示戎道才与李荣翠结婚时间不符合事实。同时，遗嘱也没有说清楚指向的房产具体位置及房号。戎道才对试图去分派的房产其无所有权，无权处分。对于证据2之交房验收单，李荣翠交房行为应视同是对张秀英合法继承人的代理行为，应视同所有原告包括李荣翠将张秀英住房按照政府的要求交给了街道。被告对第三人所举证据的质证意见为：对于证据一之户口本真实性、合法性、关联性无异议，对于证据一之居住情况说明真实性、合法性、关联性有异议，属于证人证言，应有证人出庭作证。证据二之职工档案，与本案无关联;对证据二之清查盘点明细表的真实性、合法性、关联性认可，此是工投公司在向七里站街道移交资产时候的明细表。对于证据二之遗嘱的真实性、合法性、关联性不认可，戎道才对23、24号案涉房屋无所有权，其在遗嘱中作出的处分是无效的。对于证据二之交房验收单的真实性、合法性、关联性认可，证明目的有异议，此仅证明李荣翠为当时房屋居住人和移交人，不能证明案涉房屋所有权为李荣翠所有，更不能以此证明李荣翠为被征收对象。

　　一审法院认为

　　本院经审查认为，被告所举证据会议纪要具有证据的真实性;移交清单系复印件，且交方及收方无单位印章，签字人员身份不明，本院对移交清单的真实性不予确认。原告所举第一、三组证据具有证据的真实性，第二组证据之瑶房征补决[2017]第9号《瑶海区房屋征收补偿决定书》系本案被诉行政行为，第二组证据之撤回强制执行申请书与本案无关联性。第三人所举证据1之户口本具有证据的真实性，证据1之居住情况说明系证人证言，因无其他证据印证，本院对居住情况说明的真实性不予确认;证据2之职工档案系戎道才未婚时的档案，该证据与证据2之交房验收单具有证据的真实性，证据2之清查盘点明细表，仅为表格，无制作单位，且无其他证据印证，本院对该证据的真实性不予认定;证据2之遗嘱，与本案无关联性。

　　经审理查明：瑶海区政府因瑶海区“华贝二期”危旧房改造项目，作出《房屋征收决定》(合[瑶]房征告2014第[3]号)，决定征收案涉国有土地上房屋，并于2014年12月4日作出《瑶海区“华贝二期”危旧房改造项目国有土地房屋征收补偿方案》。被告实施该项目过程中，依据清查盘点明细表(该清查盘点明细表无制作单位印章)，确认合肥市桃园路29号1栋23、24号房屋(无房产证、无土地证)被征收人为戎道才，并于2015年5月25日、2015年6月1日、2015年8月12日三榜公示。涉案被征收房屋(合肥市桃园路29号1栋23及24号)于2014年12月7日由第三人李荣翠移交给合肥市瑶海区七里站街道办事处。原告戎道礼、戎道明、戎继红、戎继梅、戎道洪认为其与戎道才均系张秀英子女，第三人李荣翠系戎道才妻子，张秀英和戎道才分别于2010年和2011年相继去世。23号房屋是其母亲张秀英享有的单位公房，24号房屋是张秀英自建房，该两处房屋权属存在争议，被告将两处房屋的被征收人确认为戎道才错误，遂于2015年8月18日向本院提起诉讼，本院经审理，于2016年1月29日作出(2015)合行初字第00153号行政判决，戎道礼、戎道明、戎继红、戎继梅、戎道洪不服，上诉至安徽省高级人民法院，案经安徽省高级人民法院审理后，于2016年7月28日作出(2016)皖行终320号行政裁定书，裁定发回重审。本院经重审后于2017年2月17日作出(2016)皖01行初171号行政判决，认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。从本案现有证据来看，案涉房屋的权属情况不明确，被告在作出房屋征收决定后，被告与各原告及第三人均未在签约期达成补偿协议，被告依据上述规定应作出不确定具体被征收人的补偿决定。也可进一步调查核实案涉房屋权属，作出明确的补偿决定。综上，被告应履行作出补偿决定的法定职责。至于五原告及第三人对案涉房层产权若有异议，应通过民事诉讼予以解决，此非行政诉讼案件的审理范围。判决：责令被告瑶海区政府于判决生效之日起90日内对案涉房屋作出补偿决定。该判决送达后各方当事人均未上诉。瑶海区政府于2017年6月1日作出瑶房征补决[2017]9号《瑶海区房屋征收补偿决定书》。戎道礼、戎道明、戎继红、戎继梅、戎道洪、戎华对该征收补偿决定不服，向本院提起诉讼，请求判如所请。

　　另查明，戎华系戎道才与前妻王某婚生女，第三人李荣翠系戎道才妻子。

　　本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，被告作出的案涉房屋征收补偿决定，将七里站街道作为被征收人，但被告所举证据不足以证明七里站街道系案涉房屋的所有权人，且涉案征收补偿决定中表述的涉案房屋产权证号合瑶120038714无证据支持。故被告作出的案涉征收补偿决定主要证据不足，应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　一、撤销被告合肥市瑶海区人民政府作出的瑶房征补决[2017]第9号《瑶海区房屋征收补偿决定书》;

　　二、责令被告合肥市瑶海区人民政府于本判决生效之日九十日内对案涉房屋作出补偿决定。

　　案件受理费50元，由被告合肥市瑶海区人民政府负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判人员

　　审判长黄成

　　审判员应道荣

　　审判员潘攀

　　二〇一八年八月六日

　　书记员杨丽

　　裁判附件

　　附：相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　(一)主要证据不足的;

　　(二)适用法律、法规错误的;

　　(三)违反法定程序的;

　　(四)超越职权的;

　　(五)滥用职权的;

　　(六)明显不当的。