(2018)最高法行申2401号原土地使用权人超过起诉期限未对政府收回土地行为提起诉讼的，仍可以通过法定途径解决未予补偿的问题裁定书

　　案 号：(2018)最高法行申2401号

　　文书类型：裁定书

　　审理法院：最高人民法院

　　审结日期：2018.07.31
 

　　审理经过

　　再审申请人茂名市明恒房地产开发有限公司(以下简称明恒公司)因诉被申请人广东省茂名市人民政府(以下简称茂名市政府)及原审第三人林进国颁发国有土地使用权证一案,不服广东省高级人民法院于2017年6月6日作出的(2017)粤行终356号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年4月18日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　2006年5月12日，明恒公司与茂名市土地矿产交易中心签订土地使用权公开交易成交确认书，确认明恒公司通过公开挂牌竞价的方式取得南香管区南香塘红坝岭福地小区(以下简称福地小区)10001平方米的土地使用权。2006年7月20日，明恒公司与茂名市中医院签订国有土地使用权转让合同。2006年10月30日，茂名市政府向明恒公司颁发茂国用(2006)第01××5号《国有土地使用证》(以下简称1××5号国土证),登记的土地使用权面积为10001平方米，地类(用途)为“综合”。2007-2009年间,由于福地小区土地存在不规则等问题，给小区土地开发建设带来诸多不便。为此，茂名市政府及相关部门对福地小区的土地进行盘整规划。明恒公司的土地经盘整后,由原来使用的10001平方米土地盘整为5734.6平方米,余下的土地由政府收回另行安排。据此,茂名市城乡规划局于2011年8月4日向明恒公司颁发地字第(2011)115号《建设用地规划许可证》,用地面积为5734.6平方米;茂名市政府于2011年8月27日就盘整后的土地向明恒公司颁发茂国用(2011)第020××706号《国有土地使用证》(以下简称20××706号国土证),该证登记的地类(用途)为城镇住宅用地(兼商服)，土地面积为5734.6平方米。明恒公司持有的1××5号国土证也随之被注销。

　　2011年12月31日，茂名市政府为茂名市泽德贸易有限公司(以下简称泽德公司)颁发茂国用(2011)第0200××24号《国有土地使用证》(以下简称200××24号国土证)，该宗土地坐落于茂名市羊角镇南××南香村大头岭，地类(用途)是城镇住宅用地(兼商服)，土地面积为4901.81平方米。2014年6月18日,泽德公司与林进国签订《国有土地使用权转让合同》,同意将其于2011年12月31日通过出让取得的国有土地使用权转让给林进国。2014年6月24日，200××24号国土证项下的土地经盘整后确认面积为2808.74平方米，并按盘整后的面积转让给林进国;同日，茂名市政府向林进国颁发茂国用(2014)第0200××85号《国有土地使用证》(以下简称200××85号国土证)，地类(用途)为城镇住宅用地(兼商服)，土地面积为2808.74平方米，200××24号国土证同时作废。2016年1月12日,茂名市国土资源局向茂名市城乡规划局电白分局发出《关于茂名市明恒房地产开发有限公司在双山路违法建筑的公告函》,要求对明恒公司在林进国土地上搭建的违章建筑物予以清除。明恒公司主张据此知晓茂名市政府向林进国颁发200××85号国土证的事实。2016年5月31日，明恒公司提起本案行政诉讼，请求撤销200××85号国土证。

　　茂名市中级人民法院(2016)粤09行初91号行政裁定认为,明恒公司原持有的1××5号国土证已被注销，现持有的20××706号国土证的土地范围与林进国持有的200××85号国土证上土地,既不相连,也不重叠。茂名市政府重新规划并给林进国颁证行为,与明恒公司没有利害关系。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定，裁定驳回明恒公司起诉。明恒公司不服，提起上诉。

　　广东省高级人民法院(2017)粤行终356号行政裁定认为，明恒公司原持有的1××5号国土证已被注销,现只对20××706号国土证项下土地享有权利,对未经登记的4266.4平方米土地不再享有权利。因此,明恒公司以茂名市政府给林进国发证行为侵犯其未经登记的国有土地使用权为由，诉请撤销该证,缺乏事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　再审申请人诉称

　　明恒公司申请再审称：1.明恒公司持有的1××5号国土证面积为10001平方米，经过土地盘整后颁发20××706号国土证，土地面积为5734.6平方米，剩余4266.4平方米未经没收或征收，仍应予以办证。2.林进国持有的200××85号国土证与明恒公司盘整后未办证的4266.4平方米土地存在1221.34平方米的重合，侵犯明恒公司的合法权益。请求再审撤销一、二审裁定，继续审理本案。

　　再审被申请人辩称

　　林进国答辩称：1.土地盘整并非针对明恒公司，该地块上全部土地权利人均需符合城市规划调整需要。盘整后，泽德公司合法拥有争议土地，有权转让;林进国签订转让合同，办理转移登记，依法取得土地使用权。2.林进国是善意取得涉案土地使用权，应受法律保护。请求驳回明恒公司的再审申请。

　　茂名市政府未提交书面答辩意见。

　　本院认为

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说，与被诉行政行为有利害关系，是行政诉讼原告主体资格的法定条件，且起诉人应当提供证据初步证明，其与被诉行政行为有利害关系，不能证明与被诉行政行为有利害关系的，不具有原告主体资格。在国有土地使用权经收回，并再行出让、转让的法律关系中，原土地使用权人超过法定起诉期限未对政府收回土地行政行为提起行政诉讼，收回土地行政行为已经实际发生法律效力，原土地使用权人丧失对相关土地的权利，之后再对政府出让被收回土地的行为，以及受让人取得土地使用权后转让相关土地给他人的转移登记行为提起行政诉讼的，原土地使用权人因丧失对相关土地的权利，与政府出让土地、办理相关土地转让手续的行政行为没有利害关系，不具有原告资格。本案中，明恒公司对茂名市政府给林进国颁发国有土地使用证的行政行为提起行政诉讼，应当提供证据初步证明其与该行政行为有利害关系。但是，根据本案查明的事实，明恒公司取得1××5号国土证项下10001平方米国有土地使用权后，经过土地盘整和规划调整，茂名市政府于2011年8月27日给明恒公司颁发20××706号国土证时，土地面积已经调整为5734.6平方米，剩余土地实际已经予以收回。明恒公司当时已经知道由于土地盘整的原因收回其剩余4266.4平方米土地使用权的事实，在法定2年期限内未对该收回土地使用权行为提起行政诉讼，已经丧失对相关土地的权利，其于2016年5月31日提起本案行政诉讼，请求撤销其原先享有部分土地使用权、但已经茂名市政府依法收回并出让给泽德公司，后由泽德公司转让给林进国的土地颁证行为提起行政诉讼，显然与该颁证行为没有利害关系，不具有原告资格。一、二审裁定驳回其起诉，结果并无不当。明恒公司主张，剩余土地未经没收或征收，被诉200××85号国土证侵占其未办证土地中的1221.34平方米，侵犯其合法权益，具有原告资格。但是，茂名市政府通过土地盘整、重新规划后，给明恒公司颁发土地面积仅为5734.6平方米的20××706号国土证，没有证据证明明恒公司对该颁证行为提出异议，或者茂名市政府当时承诺将继续给其颁发剩余土地的使用权证。根据土地盘整、重新规划，并减少面积颁证，明恒公司应当知道政府收回剩余4266.4平方米土地使用权的事实，其该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。

　　应当指出的是，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要，或者实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。但是，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，由于福地小区存在土地不规则、不便于开发利用等问题，茂名市政府通过盘整土地、调整规划，重新给原土地使用权人划定土地界线，颁发土地证，对于因土地盘整减少原有土地面积的土地使用权人，依法应当予以补偿。明恒公司如果认为茂名市政府土地盘整过程中收回其4266.4平方米土地使用权未予补偿，应当通过法定途径解决补偿问题。如果茂名市政府实际收回明恒公司剩余土地而确实未予补偿的，应当依照法律规定主动履行补偿义务。

　　综上，明恒公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(一)、(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　裁判结果

　　驳回茂名市明恒房地产开发有限公司的再审申请。

　　落款

　　审 判 长　郭修江

　　审 判 员　龚　斌

　　审 判 员　熊俊勇

　　二〇一八年七月三十一日

　　法官助理　黄宁晖

　　书 记 员　陈清玲

　　附法律依据附：相关法律、司法解释条文

　　1.中华人民共和国行政诉讼法

　　第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。

　　第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

　　(一)不予立案或者驳回起诉确有错误的;

　　(二)有新的证据，足以推翻原判决、裁定的;

　　(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的;

　　(四)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的;

　　(五)违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的;

　　(六)原判决、裁定遗漏诉讼请求的;

　　(七)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;

　　(八)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

　　2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

　　第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

　　当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

　　3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定

　　第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。

　　在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：

　　(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;

　　(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

　　被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。

　　4.中华人民共和国土地管理法

　　第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

　　(一)为公共利益需要使用土地的;

　　(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;

　　(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;

　　(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;

　　(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

　　依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。