安徽高院：违法强制拆除行政赔偿案件的举证责任分配及赔偿数额认定

　　【作者】宋鑫，石磊

　　【作者单位】 安徽省高级人民法院，最高人民法院

　　【期刊】《人民司法(案例)》2021年第17期

　　【全文】

　　为了正确理解和准确参照适用第91号指导案例，现对该指导案例的选编过程、裁判要点、参照适用等有关情况予以解释和说明。

　　一、本案例的相关情况

　　本案系因房屋强制拆除引发的行政赔偿案件，根据行政赔偿法及司法解释的规定，人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理和裁判。安徽省马鞍山市中级人民法院已另案确认马鞍山市花山区人民政府强制拆除沙明保房屋的行为违法，双方均未上诉，该案已发生法律效力。故本案中，人民法院要对当事人之间的行政赔偿争议进行审查，就要全面审查马鞍山市花山区政府的强制拆除行为对沙明保等人的合法财产权益造成损失的情况。针对沙明保提出的房屋及装潢损失、房屋内物品损失的赔偿请求，一审法院以其无证据证明其损失为由，驳回了沙明保等人的赔偿请求。二审法院认为，对涉及当事人没有自愿主动交出土地的集体土地征收案件，马鞍山市花山区人民政府的土地行政主管部门未作出责令交出土地决定且未申请人民法院强制执行的情况下，即自行组织拆除沙明保房屋，系违法强拆。双方对因违法强拆导致房屋及房屋内物品损失的数额产生巨大差异，并且房屋已被拆除财物损失殆尽，双方均无法提供有效证据证明各自主张。最终人民法院结合当事人的主张及相关证据，遵循社会公平正义原则，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，改判马鞍山市花山区人民政府赔偿沙明保等人房屋内物品损失8万元。

　　本案的典型意义在于：进一步明确了行政诉讼法第三十八条第二款所规定的行政赔偿、补偿案件对原、被告双方举证责任的分配，解决了当事人的损失由于客观原因双方无法举证证明的，人民法院如何裁判等司法实践问题。由于行政诉讼法第三十八条第二款仅对行政赔偿案件的举证责任作了原则性的分配，但在司法实践中往往会出现这种情况：一方面因为行政机关违法强拆，特别是野蛮强拆、夜间强拆，导致原告无法对房屋内物品损失情况举证;另一方面行政机关在强拆过程中没有依法对房屋内物品登记保全、未制作物品清单交由原告签字确认等，行政机关也无法对房屋内物品损失情况进行举证。对此法律、法规及司法解释均无具体规定，各地裁判标准不一，裁判结果不一，有损司法公信力。鉴于此，该指导案例明确的裁判规则，一是合理地分配了举证责任，解决了诉讼实践中的一个难题;二是防止当事人漫天要价，对其赔偿请求进行了符合公平、合乎常理的认定;三是警示行政机关应当依法行政，按照法定程序实施强拆，否则要承担举证不能的法律责任，具有较强的典型意义和指导价值。

　　二、裁判要点的理解与说明

　　该指导案例的裁判要点确认：在房屋强制拆除引发的行政赔偿案件中，原告提供了初步证据，但因行政机关的原因导致原告无法对房屋内物品损失举证，行政机关亦因未依法进行财产登记、公证等措施无法对房屋内物品损失举证的，人民法院对原告未超出市场价值的符合生活常理的房屋内物品的赔偿请求，应当予以支持。该指导案例确定的裁判要点主要涉及原、被告双方对违法强制拆除所造成的损失均无法举证时，人民法院在分配举证责任、确定赔偿范围、赔偿数额等方面应考虑的因素及应把握的裁判原则。现围绕与该裁判要点相关的问题逐一解释和说明如下：

　　(一)举证责任分配

　　行政诉讼法第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。该条款主要涉及行政赔偿、补偿案件中，对原被告举证责任如何分配问题。该指导案例在适用该条款时有以下几个问题需要说明：

　　一是关于原告的举证责任。行政赔偿诉讼审查的是行政行为是否造成损害后果，其主要解决的是行政机关是否对行政相对人承担财产责任的问题。通说认为，行政赔偿之诉性质上属于给付诉讼，其举证责任分配与民事损害赔偿之诉并无不同。法律上的赔偿以损害的存在为前提条件，有损害才有赔偿，无损害则无赔偿，因此在行政赔偿诉讼中，赔偿请求人应当对具体行政行为造成其损害的事实提供证据。在实践中，赔偿请求人提供证据证明的内容一般包括：赔偿义务机关实施的行政行为违法，该违法行为对行政相对人的合法权益造成了实际损害，该损害与赔偿义务机关的行为有因果关系，赔偿义务机关应予赔偿的损失数额等等。

　　具体到本案，沙明保因马鞍山市花山区人民政府强制拆除其房屋的行为被确认违法提起行政赔偿之诉，其对房屋内家具、家电、手机、实木雕花床等提出了具体的赔偿请求。在一般情况下，沙明保应当对其主张的上述财产损失提供证据，如果其无法提供证据或其提供的证据无法证明其财产损失的，就要承担败诉的后果。本案中，沙明保提供的基本证据能够证明马鞍山市花山区政府对其房屋组织实施拆除的行为，直接导致其房屋内物品损失殆尽。由于该拆除行为导致沙明保等人对房屋内财产损失价值客观上举证不能，这时相应的举证责任即转移至被告。

　　二是关于被告的举证责任。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。如前所述，在行政赔偿诉讼中，原告应当对存在损失的事实及具体的损失金额承担举证责任，但如果由于行政机关未依法进行财产登记、以公证等方式留存证据导致原告对灭失的财产无法举证，且原告能够提供初步证据证明有财产损失的情况下，举证责任即转移至被告，被告应当对其强制拆除行为没有造成相应的损失承担举证责任，并承担举证不能的后果。这种特殊的举证责任不仅充分保障原告的合法权益，同时也警醒行政机关应当依法行政，按照法定程序实施强拆。

　　本案中，马鞍山市花山区政府在组织实施强制拆除过程中，既未制作物品清单，又未委托公证部门对房屋内物品公证并登记，房屋拆除后也未能说明房屋内物品的去向，导致沙明保对房屋内物品损失客观上举证不能。沙明保提供了初步证据证明其有财产损失，并提出了具体的赔偿请求，此时举证责任转移至马鞍山市花山区政府。但马鞍山市花山区政府既没有提供证据证明其强制拆除行为没有对沙明保造成财产损失，也没有对沙明保提出的赔偿请求提供反证，其应当承担举证不能带来的法律后果。

　　(二)赔偿范围认定

　　针对沙明保提出的关于涉案土地、房屋的价值及装饰、装潢损失问题，根据土地管理法第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，其中包括对地上附着物的补偿。沙明保主张的房屋及装饰、装潢损失，属于土地征收补偿的范畴，依法应由征地实施单位进行补偿安置。且就涉案房屋相关权利人已与征地实施单位达成补偿安置协议并履行完毕，因此该部分损失，人民法院未予支持。需要说明的是，如原告在起诉时提出行政赔偿请求，人民法院经审理认为属于行政补偿问题，应当向原告释明，要求其变更诉讼请求。原告坚持不变更，如果补偿与赔偿的标的并无实质区别且尚未协商解决的，为实质性化解行政争议，人民法院也可以根据原告提出的行政赔偿事实，就补偿问题作出实体判决。

　　(三)赔偿数额认定

　　本案审理的难点在于，在原、被告双方都举证困难的情况下，人民法院对房屋内物品损失的赔偿数额如何确定?在法律没有明确规定的情况下，实践中，要靠法官综合全案的证据酌情确定。酌定是法官的自由裁量权，但也不能毫无道理和依据地行使酌定裁量的权利。酌定的前提，应该是对证据的充分分析与认定。从本案的审理情况看，沙明保主张房屋内物品损失5万元，包括衣物、家具、家电、手机等，均系日常生活必需品，符合一般家庭实际情况，且马鞍山市花区人民政府亦未提供证据证明上述物品不存在，故对上述5万元房屋内物品损失，人民法院予以确认。沙明保主张实木雕花床价值为5万元，已经超出市场正常价格范围，其又不能确定该床的材质、形成时间、与普通实木雕花床有何区别等，但出于最大限度保护被侵权人的合法权益考虑，结合目前普通实木雕花床的市场价格，综合酌定该实木雕花床的价值为3万元。这样既保护了当事人的合法权益，也防止当事人漫天要价，在符合社会经验和生活逻辑的前提下对其赔偿请求进行了符合公平、合乎常理的认定。

　　三、参照适用时应注意的问题

　　(一)关于负有举证责任的当事人穷尽举证能力问题。人民法官作为专业的司法人员，往往没有能力对有关财产权益作出最符合客观实际的认定，这时要借助鉴定部门、公证部门等社会专业机构、专业人员对相关财产权益作出认定，只有在专业机构、专业人员也无法作出认定的情况下，人民法院为实质解决行政争议，保护公民的合法权益，才能酌情认定赔偿数额。具体来讲，一是要求负有举证责任的当事人提供基本的证据;二是负有举证责任的当事人无法举证的，其应当申请鉴定;三是负有责任的当事人不申请鉴定的，经双方同意后，人民法院可以组织有鉴定资质的鉴定机构进行鉴定;四是由于客观原因鉴定机构也无法鉴定的，人民法院可以根据生活经验、逻辑推理酌情认定。

　　(二)审判实践中还存在大量类似的行政赔偿案例，即存在损害事实难以查明的情况下，法官未审查这一情况的出现是否是因被告的原因导致，简单适用“谁主张、谁举证”的举证责任，判决驳回原告的赔偿请求。这样将会导致被告通过不依法进行财产登记、以公证等方式留存证据以规避赔偿责任的现象，不仅不利于行政相对人合法权益的保护，而且将严重损害法律的公平正义。从另外一方面讲，行政机关应当承担举证不能的相应法律后果。这个“相应”，也应当符合法律的原则和精神，符合一般的社会经验和生活常理。否则，可能损害社会公共利益，诱发道德风险，造成缠讼闹访，不利于社会矛盾纠纷的疏导和化解。

附：指导案例91号：沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案--行政赔偿判决书全文

      安徽省高级人民法院

　　行 政 赔 偿 判 决 书

　　(2015)皖行赔终字第00011号

　　上诉人(一审原告)沙明保，男，汉族，1973年1月16日出生，住安徽省马鞍山市花山区。

　　上诉人(一审原告)沙明虎，男，汉族，1974年7月22日出生，住安徽省马鞍山市花山区。

　　上诉人(一审原告)沙明莉，女，汉族，1976年8月30日出生，住安徽省马鞍山市花山区。

　　上诉人(一审原告)古宏英，女，汉族，1952年11月24日出生，住安徽省马鞍山市花山区。

　　被上诉人(一审被告)马鞍山市花山区人民政府，住所地马鞍山市花山区花园路，组织机构代码00306859-6。

　　法定代表人倪志品，该区区长。

　　委托代理人唐书杰，马鞍山市花山区土地和房屋征迁安置事务管理局副局长。

　　委托代理人徐亮，安徽明博律师事务所律师。

　　沙明保、沙明虎、沙明莉、古宏英(以下简称沙明保等4人)因诉马鞍山市花山区人民政府房屋拆迁行政赔偿一案，不服马鞍山市中级人民法院于2015年7月20日作出的(2015)马行赔初字第00004号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

       一审法院查明

　　一审法院审理查明，2011年12月5日，安徽省人民政府作出皖政地(2011)769号《关于马鞍山市2011年第35批次城市建设用地的批复》，批准征收花山区霍里街道范围内农民集体建设用地10.04公顷，用于城市建设。2011年12月23日，马鞍山市人民政府作出2011年37号《马鞍山市人民政府征收土地方案公告》，将安徽省人民政府的批复内容予以公告，并载明征地方案由花山区人民政府实施。苏月华名下的花山区霍里镇丰收村丰收村民组B11-3房屋在本次征收范围内。苏月华于2011年9月13日去世，其生前将该房屋处置给四原告所有。原告古宏英系苏月华的女儿，原告沙明保、沙明虎、沙明莉系苏月华的外孙。在实施征迁过程中，征地单位分别制作了《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》、《马鞍山市征迁住房货币化安置(产权调换)备案表》，对苏月华户房屋及地上附着物予以登记补偿，原告古宏英的丈夫领取了安置补偿款。2012年年初，被告组织相关部门将苏月华户房屋及地上附着物拆除。原告沙明保等四人认为马鞍山市花山区政府非法将上述房屋拆除，侵犯了其合法财产权，故提起诉讼，请求人民法院判令：1、被告赔偿原告房屋毁损损失2064000元(258平方×8000元/平方);2、装潢损失516000(258平方×2000元/平方);3、财产损失100000元;4、房租损失247680元(10320元/月×24月)等。以上各项经济损失共2927680元。

      一审法院认为

　　一审法院认为，沙明保、沙明虎、沙明莉、古宏英对涉案房屋享有一定的权益，与马鞍山市花山区政府拆除该房屋的行为有利害关系，具有本案原告主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，土地行政主管部门责令限期交出土地，被征收人拒不交出的，申请人民法院强制执行。马鞍山市花山区政府提供的证据不能证明原告自愿交出了被征土地上的房屋，在土地行政主管部门没有作出责令交出土地的决定，也没有申请人民法院强制执行的情况下，其于2012年年初强制拆除原告居住的花山区霍里镇丰收村丰收村民组B11-3房屋行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第(四)项的规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯他人合法财产权的，受害人有取得赔偿的权利。但涉案房屋被合法征收，被告依照征收政策已经给予补偿，原告要求赔偿拆除行为造成的涉案房屋毁损损失2064000元、装潢损失516000元的赔偿请求不能成立，依法不予支持。原告要求被告赔偿拆除行为造成的物品损失100000元，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款的规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案原告仅提供赔偿物品清单一份，未提供其他证据佐证，故该请求缺乏证据支持，不予采纳;原告要求赔偿房租损失247680元，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，故原告该项诉请缺乏法律依据，亦不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告沙明保、沙明虎、沙明莉、古宏英的赔偿请求。

　　沙明保等4人上诉称，1、2012年初，马鞍山市花山区人民政府对案涉农民集体土地进行征收，未征求公众意见，上诉人亦不知以何种标准予以补偿;2、2012年8月1日，马鞍山市花山区人民政府对上诉人的房屋进行拆除的行为违法，事前未达成协议、未告知何时拆迁，屋内财产未搬离、未清点，所造成的财产损失应由马鞍山市花山区人民政府承担举证责任;3、2012年8月27日，上诉人沙明保、沙明虎、沙明莉的父亲沙开金受胁迫在补偿表上签字，但其父沙开金对房屋并不享有权益且该表系房屋被拆后所签。综上，请求二审法院撤销一审判决，判如所请。

　　马鞍山市花山区人民政府未作书面答辩。

　　一审被告马鞍山市花山区人民政府向一审法院提举的主要证据材料为：1、安徽省人民政府于2011年12月5日作出的皖政地(2011)769号《关于马鞍山市2011年第35批次城市建设用地的批复》;2、马鞍山市人民政府于2011年12月23日作出的2011年第37号《马鞍山市人民政府征收土地方案公告》;3、苏月华、古宏英、沙开金的户口证明复印件各一份;4、迁移证复印件一份;5、《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》;6、生活困难、大病救助等发放表;7、《宁安城际铁路站前广场房屋拆迁补偿发放表》;8、《住房货币化安置备案表》。以上证据证明被告在实施整个征迁过程中征迁行为合法，被告对原告依法进行了补偿。

　　一审原告沙明保等四人向一审法院提举的主要证据材料为：1、身份证复印件四份，证明原告的身份;2、房屋产权情况说明一份、死亡证明一份、房屋照片十六张，证明涉案房屋归原告所有以及房屋被拆除前的使用状况;3、诉求信一份、收条一份，证明涉案房屋遭被告拆除后，原告即向被告提出诉求;4、答复意见、处理意见各一份，证明原告不断提出要求处理，被告所属征管局对原告请求给予的答复、复核、处理意见;5、行政裁定书一份，证明原告以花山区征管局为被告向花山区人民法院提起诉讼;6、财产损失清单一份，证明原告房屋毁损、装饰装修、物品损失、房租损失共计2927680元。

　　上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。

      安徽高院认为

　　本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。马鞍山市花山区人民政府并无证据证明沙明保等四人已自愿交出被征土地及其地上房屋，其在土地行政主管部门未作出责令交出土地决定亦未申请人民法院强制执行的情况下，对涉案房屋组织实施拆除的行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第(四)项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯他人合法财产权的，受害人有取得赔偿的权利。上诉人沙明保等四人提出四项赔偿请求。关于被拆房屋及其装潢损失问题，根据《中华人民共和国土地管理法第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，其中包括对地上附着物的补偿。上诉人主张的房屋及其装潢损失，属于土地征收补偿范畴，依法应由征地实施机关给予补偿安置，其房屋虽被拆除，但并不影响其依法获得补偿的权利，且其已经获得了补偿，故对其该项赔偿请求，依法不予支持;关于房租损失问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项的规定，违法行为给公民、法人或者其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。上诉人主张的房租损失并非直接损失，依法亦不予支持。关于被拆房屋内物品损失问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，马鞍山市花山区人民政府组织拆除上诉人的房屋时，未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交上诉人签字确认，致使上诉人无法对物品受损情况举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由马鞍山市花山区人民政府承担举证责任。一审判决要求上诉人承担举证责任，适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人主张的屋内物品包括衣服、家具、手机等，均系日常生活必须品，符合一般家庭实际情况，且被上诉人亦未提供证据证明这些物品不存在，故对上诉人主张的屋内物品种类、数量应予认定。在上诉人主张的物品价值方面，除实木雕花床外，其他均未超出正常、合理的市场价范围，依法亦应予以采信。上诉人主张其实木雕花床价值为5万元，已超出市场正常价格范围，其又不能确定该床的材质、形成时间、与普通实木雕花床有何不同等，本院不予采信。出于最大限度保护被侵权人的合法权益考虑，结合目前普通实木雕花床的市场价格，按“就高不就低”的原则，本院综合酌定该实木雕花床价值为3万元。据此，马鞍山市花山区人民政府应当赔偿上诉人沙明保等四人被拆房屋内各类物品损失共8万元。

　　综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律部分不当。上诉人沙明保等四人关于被上诉人应赔偿其物品损失的上诉理由部分成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定判决如下：

　　一、撤销马鞍山市中级人民法院(2015)马行赔初字第00004号行政赔偿判决;

　　二、被上诉人马鞍山市花山区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿上诉人沙明保、沙明虎、沙明莉、古宏英被拆房屋内物品损失8万元。

　　三、驳回沙明保、沙明虎、沙明莉、古宏英其他诉讼请求。

　　本判决为终审判决。

　　审　判　长　　王新林

　　代理审判员　　宋　鑫

　　代理审判员　　阮秀芳

　　二〇一五年十一月二十四日

　　书　记　员　　刘　琳