(2019)豫行终3767号行政机关不得以宅基地上房屋为违法建筑而拒绝宅基地使用权的补偿行政判决书

　　审理法院：河南省高级人民法院

　　案　　号：(2019)豫行终3767号

　　案件类型：行政

　　案　　由：行政征收

　　裁判日期：2021-01-8

      关联再审裁定书：（2020）最高法行申13515号

　　审理经过

　　上诉人陈立、华安民、华宁、华一聪因与被上诉人信阳市人民政府、信阳高新技术产业开发区管理委员会(以下简称信阳高新区管委会)、信阳高新技术产业开发区城东街道办事处(以下简称城东街道办)行政征收一案，不服河南省南阳市中级人民法院(2019)豫13行初145号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈立及委托代理人李家军，被上诉人信阳市人民政府委托代理人符加正，被上诉人信阳高新区管委会委托代理人王顺飞、刘希旺，被上诉人城东街道办委托代理人夏俊卿到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

　　陈立、华安民、华宁、华一聪一审诉求，确认信阳市人民政府、信阳高新区管委会、城东街道办未按人人平等原则对陈立、华安民、华宁、华一聪作出房屋征收和补偿决定的行政行为违法;信阳市人民政府、信阳高新区管委会、城东街道办给付陈立、华安民、华宁、华一聪房屋征收拆迁补偿款共计1085500元。

　　一审查明：

　　一审法院查明：2014年,陈立未经批准办理相关准建手续的情况下,在信阳市信阳工业城城东街道办刘洼村陈庙组建房。2017年10月27日,信阳高新技术产业开发区行政执法局对陈立作出(2017)第50号限期拆除通知,该通知以陈立未经批准擅自非法占地并未办理《建设工程规划许可证》属违法建筑为由,责令陈立于2017年10月29日前自行拆除,否则,将依法组织相关职能部门强制拆除。2018年2月23日,陈立所建该房被强制拆除。2017年陈立所建该房的区域内土地上的房屋被征收,在征收过程中征收实施相关单位,没有将陈立该房作为合法建筑,纳入征收安置补偿范围,对陈立、华安民、华宁、华一聪进行安置补偿。该区域征收补偿期间,陈立该房被有关单位拆除。陈立、华安民、华宁、华一聪没有提供其该房因征收被征收单位或实施单位拆除的证据。2019年8月20日,陈立、华安民、华宁、华一聪向本院提起行政诉讼。

　　一审认为：

　　一审法院认为：陈立、华安民、华宁、华一聪的诉讼请求依法应予驳回:(一)公民的合法财产受法律保护,违法建筑不受法律保护。陈立、华安民、华宁、华一聪家所建该房没有经过审批、办理相关建房手续,不具有合法性。二、该房经信阳高新技术产业开发区行政执法局认定为违法建筑,责令其自行拆除。后该房被有关部门强制拆除。三、集体土地上房屋被征收,被征收房屋需要经过征收补偿相关单位进行房屋产权审查认证。该房没有经过征收实施单位产权认证需要进行安置补偿。事实上,征收单位拒绝对该房作出补偿,且在征收实施过程中,该房因被认定为违法建筑被强制拆除。四、该房不具有合法性,并没有被信阳市人民政府、高新区管委会，城东街道办对该房作出产权认证并依法征收,陈立、华安民、华宁、华一聪以其房屋被征收为由,提起本案的诉讼请求,没有法律依据和事实依据。综上,陈立、华安民、华宁、华一聪的诉讼理由和请求不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:驳回原告陈立、华安民、华宁、华一聪的诉讼请求。

　　二审情况：

　　陈立、华安民、华宁、华一聪不服一审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误。首先,陈立自1966年8月25日出生至今户口一直在信阳市工业城城东办事处刘洼村陈庙组,系刘洼村陈庙组原始居民,且随父母分得有宅基地及住房,承包有自留山和林地。陈立成年后与华安民结婚,生育儿子华宁和女儿华一聪,一家四口均为信阳市工业城城东办事处刘洼村陈庙组组民,均系集体经济组织成员且平等享有集体组织经济分配权。2017年信阳高新区管委会在对陈立辖区征收期间为原有居民拆迁户。其次,涉案宅基地上房屋系陈立自其父母去世后延续承继所有,父亲名字的土地使用权证为证。陈立一家在外经商老宅房屋年久失修变成危房,2014年期间陈立因生意失败,打算回家对原有居房进行翻建,且该房屋系陈立农村家庭唯一居所,但是,案涉房屋所在地被列入中心城区征收改造范围内,房屋和土地均被冻结,信阳高新区管委会阻止陈立翻建房屋,并拒绝办理相关翻建手续。后经刘洼村委会同意,先在老宅基地周边建房供一家人临时居住。后该房被信阳市高新技术产业开发区行政执法局认定为违法建筑并通知拆除,但是,行政执法局并未实际拆除违建建房。2017年征收具体方案发布,由于陈立不同意信阳高新区管委会的补偿结果,双方未达成安置补偿协议,违建房屋因此被强制拆除,信阳高新区管委会也未对陈立、华安民、华宁、华一聪任何补偿。所以,案涉违房被拆除的真正原因,并非一审法院认定的因违建而被强拆,而是信阳高新区管委会为了强制推行征收实施工作所导致。陈立、华安民、华宁、华一聪预翻建危房和附近违建房均自征收一事决定之前便已存在,不能因为危房倒塌和后建的房屋为违建房否认陈立、华安民、华宁、华一聪是拆迁户的客观存在。综上,原审不能因为陈立家所建房没有经过审批、办理相关建房手续,不具有合法性而否认陈立、华安民、华宁、华一聪系被征收主体。同时,没有信阳市人民政府的征收和冻结,陈立、华安民、华宁、华一聪也不可能无法翻建原有宅基地上的农村居房。再次,被上诉人在推进征收实施工作中,已与大部分村民签订补偿协议,唯独与陈立、华安民、华宁、华一聪没有签订补偿协议和给予安置。其行为显然违法。一审法院以违建房强拆为由驳回陈立、华安民、华宁、华一聪诉讼请求认定事实错误,导致适用法律错误。最后,信阳高新区管委会在一审开庭时辩称涉案房屋系陈立兄长陈金龙所有,且已对陈金龙进行补偿,与事实不符。陈立之兄陈金龙有其自己的宅基地和房屋(详见陈金龙土地使用证作为新证据向法院提交),也与案涉房屋并非同一地点,且已被信阳高新区管委会拆除,与陈立、华安民、华宁、华一聪的诉请没有任何关系，不能因此剥夺陈立、华安民、华宁、华一聪安置补偿的权益。另外,涉案房屋所在的信阳市高新区城东办事处刘洼村已被被上诉人以城镇住宅用地的名义出让给信阳市大兴置业有限公司,使用期限自2016年4月28日起至2056年4月28日止，证明2016年陈立、华安民、华宁、华一聪所属辖区土地已征收且由被上诉人对外出让。综上,请求依法撤销河南省南阳市中级人民法院(2019)豫13行初145号行政判决书,查明事实改判支持上诉人的诉讼请求。

　　信阳市人民政府辩称，(一)陈立、华安民、华宁、华一聪系违法建筑行政强制拆除相对人，而非被征收人。2017年期间，信阳高新技术产业开发区行政执法局认定陈立、华安民、华宁、华一聪擅自非法占地，未办理合法建设手续，搭建的建筑为违法建筑，并下发《限期拆除通知》责令限期拆除，如逾期拆除，将依法组织相关职能部门强制拆除。因陈立、华安民、华宁、华一聪逾期拆除，信阳高新技术产业开发区行政执法局组织拆除了其搭建的违法建筑。因违法建筑不涉及纳入征收对象，不涉及征收主体作出征收决定，也不涉及征收补偿安置，即：集体土地上存在的合法建筑在政府征收拆迁时，才涉及作为征收对象，由征收主体依法作出征收决定，对被征收人予以相应的补偿安置。(二)信阳市人民政府非征收主体，无义务作出征收决定，也非违法建筑认定和行政强制拆除主体，起诉信阳市人民政府错误。根据《信阳市中心城区集体土地上房屋征收与补偿安置办法》第四条规定，各区人民政府(管委会)负责本辖区集体土地上房屋征收与补偿安置工作。根据该办法第二条、第二十条，不是地上有建筑就应当得到补偿安置，而是地上房屋有合法证件或辖区政府(管委会)认定后，才涉及按该办法第十一条，由辖区政府(管委会)作出房屋征收决定。

　　信阳高新区管委会辩称，(一)陈立、华安民、华宁、华一聪无宅基地，也无宅基地上房屋(235平方米房屋)，也无合法建造房屋，该事实明确。陈立提供的宅基地证，系其父亲陈友华(已去世)的宅基地证，该证载明“土地使用权人陈友华，用地面积116㎡，其中建筑占地51㎡，备注与陈金海共宗地”。陈立提供的刘洼村委会《证明》载明：陈立家庭四口人常年在平桥做生意，因店铺拆迁需搬回刘洼居住，但家里房屋变成危房，因此在旁边临时盖了两间房，面积约100㎡。陈立当庭陈述陈友华宅基地上房屋不存在，在其父亲原宅基地周边盖两间临时房屋。陈友华已经去世，原宅基地上房屋早已不复存在，因此不存在陈立继承地上房屋问题。(二)陈立、华安民、华宁、华一聪为违法建筑行政强制拆除相对人，陈立、华安民、华宁、华一聪在一审诉状中称其是2017年征收拆迁对象，并拆除了其房屋(在陈友华宅基地周边搭建100㎡建筑)，但是2017年拆除的该房屋，是信阳高新技术产业开发区行政执法局认定的未经批准擅自非法占地，搭建的违法建筑，被信阳高新技术产业开发区行政执法局行政强制拆除。陈立提供高新技术产业开发区行政执法局《限期拆除通知》，也说明所建的两间房屋为违建，且陈立、华安民、华宁、华一聪承认所建的两间房屋不具有合法性。(三)地上合法建筑的房屋，发生征收行为的，才涉及补偿安置。陈立、华安民、华宁、华一聪搭建的违建，不应当纳入征收对象，故不存在征收补偿安置问题。根据《信阳市中心城区集体土地上房屋征收与安置办法》第二条、第二十条，不是地上有建筑就应当得到补偿安置，而是地上房屋有合法证件或经信阳高新区管委会认定后，才涉及按该办法第十七条给予征收补偿安置。另外，也只有地上合法建造房屋被征收，才涉及按该办法第十一条，由信阳高新区管委会作出房屋征收决定。陈立、华安民、华宁、华一聪第一项诉讼请求也承认阳高新区管委会未做出过房屋征收决定。

　　城东街道办辩称，(一)陈立、华安民、华宁、华一聪为违法建筑行政强制拆除相对人，而非被征收人。(二)城东街道办非违法建筑认定主体，也非违法建筑行政强制拆除主体，也非合法建筑征收主体，起诉城东街道办错误。

     二审查明：
 

　　本院经审理查明，上诉人陈立1966出生后与其父母等家人共同生活在信阳市平桥区信阳工业城城东办事处刘洼村陈庙组，户籍一直在该村，系该组村民。结婚后，其丈夫华安民的户籍随其迁入该村，其儿子华宁、女儿华一聪出生后户籍也登记在该村，三人均具有该村村民资格。陈立父亲陈友华(已去世)名下有原信阳县土地管理局1990年8月20日颁发的该村宅基地一处，用地面积116平方米;其兄长陈金龙有原信阳县土地管理局1998年4月10日颁发的该村宅基地一处，用地面积165平方米。因在外做生意，陈立一家四口长期不在本村居住。2014年,陈立在未获批准的情况下,在旧宅旁建房两间。2017年10月27日,信阳高新技术产业开发区行政执法局作出(2017)第50号限期拆除通知,以陈立所建房屋未经批准擅自非法占地并未办理《建设工程规划许可证》属违法建筑为由,责令其于2017年10月29日前自行拆除，否则,将依法组织相关职能部门强制拆除。2018年2月23日,陈立所建房屋被强制拆除。2017年陈立建房所在区域内的房屋被征收,因认定陈立所建房屋为违法建筑，陈立、华安民、华宁、华一聪未被纳入征收安置补偿范围进行安置补偿。

　　另查明，河南省人民政府于2012年11月26日同意设立信阳高新技术产业开发区。

       二审认为

　　本院认为，首先，本案作为行政征收补偿案件，应由征收补偿主体为被告。信阳市人民政府和城东街道办均不是适格被告，上诉人对信阳市人民政府和城东街道办的起诉应予驳回。信阳高新技术产业开发区系经省人民政府批准设立，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条的规定，高新区管委会可独立作为行政诉讼的被告。其次，宅基地使用权是农村集体经济组织成员的一项基本权利。本案上诉人陈立作为刘洼村陈庙组土生土长的村民，户籍一直未变动，依法享有村集体经济组织成员的各项权利，包括宅基地使用权。陈立结婚后，其随迁入户的丈夫和所生子女均依法享有村集体经济组织成员的各项权利，包括在本村的宅基地使用权。虽然其家庭因经商长期在外生活，并不否定其依法享有的村集体经济组织成员资格和宅基地使用权。政府依法征收集体土地，并经法定程序出让，是城市发展和公共利益的需要，但应当通过补偿、安置等措施依法保护被征地村民的合法权益。对原集体土地上的房屋进行补偿，既包括对房屋造价的补偿，也包括对宅基地使用权益的补偿。对于特殊情形下村民在所属集体经济组织无房屋的，也应当通过置换、补偿等方式保护其依法享有的宅基地使用权益。本案被上诉人高新区管委会以上诉人无被征收的合法房屋为由拒绝予以补偿，理由不能成立。第三，本案上诉人在未得到批准的情况下进行建设，所建房屋被认定为违法建筑并被强制拆除，这一事实客观存在。但是，其在所属村是否有房、是否符合申请建房的条件、是否提出申请、不予批准是否基于申请人的原因等应当纳入是否应当补偿、依据什么标准进行补偿考量的因素。高新区管委会简单地以所建房屋未经批准属违法建筑、原住房已坍塌为由，拒绝予以补偿安置，理由不足，有失公平。综上，四上诉人认为其应当获得征收补偿的主张成立，被上诉人高新区管委会不予补偿的行为应当确认违法。但是，基于补偿安置方式的多样性和本案的特殊性，本案不宜直接判决如何补偿。一审法院判决驳回诉讼请求事实不清，适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项，判决如下：

      裁判结果
 

　　一、撤销南阳市中级人民法院(2019)豫13行初145号行政判决;

　　二、驳回陈立、华安民、华宁、华一聪对信阳市人民政府、信阳高新技术产业开发区城东街道办事处的起诉;

　　三、确认信阳高新技术产业开发区管理委员会对陈立、华安民、华宁、华一聪不予补偿的行为违法;

　　四、责令信阳高新技术产业开发区管理委员会在本判决生效后六十日内对陈立、华安民、华宁、华一聪依法予以补偿。

　　一、二审受理费各50元，由信阳高新技术产业开发区管理委员会承担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　荆　伟

　　审判员　杨　巍

　　审判员　王江**

　　二〇二〇年一月八日

　　法官助理王庆营

　　书记员朱远秀