（2020年）撤销合肥市市场监督管理局作出的《告知书》，并责令被申请人按法律规定期限对申请人的投诉举报重新作出处理

　　合肥市人民政府行政复议决定书

　　合复决〔2020〕144号

　　复议请求：申请人对被申请人2019年12月5日作出的《告知书》不服，向本机关申请行政复议，请求撤销该告知并责令被申请人重新作出处理。本机关依法受理，现已审理终结。

　　申请人称：申请人在合肥蜀山合家福连锁超市有限公司购买的“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”的食品标签的品名标签突出“橄榄”二字，并配有橄榄果实的图形，但未注明橄榄油的添加量或在成品中的含量。且食品标签的正面标注突出“非转基因”字样，涉案食品的配料为“一级芥花籽油”和“特级初榨橄榄油”，但我国并未批准对该两种配料进行进口用作加工原料，也未批准在国内商业化种植，我国境内不存在芥花籽和橄榄的转基因作物及其加工品。申请人认为，涉案食品的这些行为都不符合《中华人民共和国食品安全法》等规定。申请人于2018年11月1日向原合肥市食品药品监督管理局进行举报，合肥高新技术产业开发区市场监督管理局于2019年12月5日作出《告知书》。申请人不服：

　　第一、涉案食品违反了《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》(GB7718-2011)第4.1.4.1条规定，根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第三条规定，《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》(GB7718-2011)第4.1.4.1条如何具体应用的问题，只有国家卫生健康委员会和国家市场监督管理总局有权进行解释。结合《总局办公厅关于食用调和油标签标识有关问题的复函》(食药监办食监一函[2018] 90号)，国家市场监督管理总局和国家卫生健康委员会都认定橄榄油属于有价值、有特性的配料或成分。与本案完全相同的产品，在(2017)皖01行终579号《行政判决书》中已明确认定涉案食品未注明橄榄油的添加量或在成品中人含量的行为违法。(2017)皖01民终5026号《民事判决书》中也作出明确认定。《最高人民法院关于发布第12批指导性案例的通知》中的指导案例60号，对涉案食品的类似问题也作为指导案例予以发布。被申请人所主张的全国粮油标注化技术委员会油料及油脂分技术委员会的答复，该分技术委员会的性质只是一个事业单位，其作出的解释也被合肥市众多行政机关和司法机关所否决。

　　第二、涉案食品正面标注“非转基因”字样，参照《国家市场监督管理总局 农业农村部 国家卫生健康委员会关于加强食用植物油标识管理的公告》(2018年第16号)第三条规定，该标注明显不符合《中华人民共和国食品安全法》第七十一条等规定。

　　被申请人书面答复称：一、申请人不具备行政复议申请人资格。《食品安全法》第一条明确规定了立法宗旨在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。食品安全的监管机关系出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责。《食品安全法》第十二条明确规定，任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，该规定对举报的主体不作资格限制，即体现了食品安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管。被申请人对举报事项作出处理，是出于对不特定公众利益的保护，并非是为保护某个特定消费者的权益，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。故申请人与被申请人的答复不具有法律上的利害关系，不具备提出行政复议的主体资格。《行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。申请人于2019年12月10日签收被申请人的告知书，于2020年7月1日起出复议申请，超过了法律规定的时限。

　　二、被申请人已经履行作为举报承办部门所应尽的法定职责。2018年11月6日，被申请人接到申请人的举报，11月7日将举报信转高新区局办理。高新区局于2018年11月14日立案调查。因案情复杂，高新区局对涉案食品进行了异地协查和作出延期办理决定，并根据相关规定于2019年1月31日、9月29日、11月4日将延期决定告知了申请人。2019年12月3日，经高新区局调查后认定当事人违法事实不能成立，予以结案，并于12月5日将上述结果通过挂号信的形式告知申请人。以上程序合法。

　　三、申请人所述事实和理由不成立。(一)关于涉案食品标签是否构成特别强调问题。经查，合家福自2015年12月9日到2018年4月30日经营过一款“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”，规格型号5L/瓶，生产商江苏金太阳油脂有限责任公司;出品商：恒大粮油集团有限公司;供货者：合肥恒仓贸易有限公司。《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》(GB7718-2011)第4.1.4.1条规定：如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。《最高人民法院关于发布第12批指导性案例的通知》中的指导案例60号认为，所谓强调，是指通过名称、色差、字体、字号、图形、排列顺序、文字说明、同一内容反复出现或多个内容都指向同一事物等形式进行首重标识。通过出口商所在地市场监管部门向高新区局提供的食品标签图片，涉案食品标签上共有三处标示有橄榄油的文字内容，分别为名称“芥花籽橄榄油”、“采用呼伦贝尔一级芥花籽油和地中海特级初榨橄榄油精制而成，营养丰富、均衡，食用安全、放心”、“配料：一级芥花籽油、特级初榨橄榄油”，标签上出现的橄榄油字样与芥花籽字样在字体、字号上均一致，芥花籽字样均置于橄榄油之前。标签图片其他部分因图片原因，无法具体辨认。通观整个标签，橄榄油的标示与其他成分的标示相比，并未特别强调。《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》4.1.4.3规定：食品名称中提及的某种配料或成分而未在标签上特别强调，不需要标示该种配料或成分的添加量或在成品中的含量。故案涉食品并未特别强调添加或含有橄榄油，无须标示其添加量或含量。另，原国家食药监总局办公厅下发的《关于食用调和油标签标识有关问题的复议函》中，只是再一次明确了预包装食品标签上，特别使用文字描述产品中添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应当按照《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》规定执行。涉案食品显然没有特别使用文字描述产品添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，因此未违反我国食品安全法及相关规定。全国粮油标准化技术委员会油料及油脂分技术委员会2016年9月25日作出《关于“食用植物调和油标签标示问题咨询函”的回复》及全国多家法院判决书、裁定书，亦是对上述结论的证明。(二)关于涉案食品标签标有“非转基因”是否违法问题。据协查，涉案食品“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”标签上有“非转基因”字样。根据《国家市场监督管理总局 农业农村部 国家卫生健康委员会关于加强食用植物油标识管理的公告》(2018年第16号)第三：市场上并不存在该种转基因作物及其加工品的，食用植物油标签、说明书不得标注“非转基因”字样。第七：企业在2018年12月21前依法生产的食用植物油允许销售到保持期结束。当事人经营涉案食品未违反上述规定。

　　经审理查明：申请人于2016年11月6日在合肥蜀山合家福连锁超市有限公司购买了“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”。其认为该商品的食品标签突出了“橄榄”二字，并配有橄榄果实的图形，但未注明橄榄油的添加量或在成品中的含量，且食品标签的正面标注突出“非转基因”字样，涉嫌违法，因此于2018年11月1日向被申请人进行投诉举报。被申请人受案后进行了调查，并于2019年1月31日、9月29日、11月4日告知申请人案件延期的决定。2019年12月3日，被申请人作出系争《告知书》，认为“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”上的标签标注不构成违法，并于12月5日将该《告知书》送达申请人。

　　另查明，涉案食品标签上共有三处标示有橄榄油的文字内容，分别为名称“芥花籽橄榄油(食用调和油)”、“采用呼伦贝尔一级芥花籽油和地中海特级初榨橄榄油精制而成，营养丰富、均衡，食用安全、放心”、“配料：一级芥花籽油、特级初榨橄榄油”。

　　本机关认为：一、申请人作为购买了案涉“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”的消费者，其向行政主管部门举报投诉经营者的违法行为，其主要目的是维护自身合法权益，故本机关认为申请人与该投诉举报的处理结果有法律上的利害关系。系争《告知书》没有告知申请人申请行政复议的期限，故对被申请人关于申请人提出行政复议时已经超过了复议法规定的期限的主张，本机关不予支持。二、案涉“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”生产于2016年之前，当时并无法律法规规定商品的标签、说明书不得标注“非转基因”字样，故该标注不违反法律规定。三、《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》(GB7718-2011)规定：“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。”这里所指的“强调”，是特别着重或着重提出，一般意义上，同一内容反复出现或多个内容都指向同一事物等形式表现，均可理解为对某事物的强调。“有价值、有特性的配料”，是指对人体有较高的营养作用，配料本身不同于一般配料的特殊配料。通常理解，此种配料的市场价格或营养成分应高于其他配料。本案中，从案涉的“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”的外包装来看，其标签上以图形、文字说明等方式突出了“橄榄油”几字，强调了该食用调和油是由芥花籽和“橄榄油”作为配料生产而成，且有“采用呼伦贝尔一级芥花籽油和地中海特级初榨橄榄油精制而成，营养丰富、均衡，食用安全、放心”等文字叙述，显而易见地向消费者强调该产品添加了橄榄油的配料，该做法本身实际上就是强调“橄榄油”在该产品中的价值和特性。一般来说，橄榄油的市场价格或营养作用均高于一般的大豆油、菜籽油等，因此，如在食用调和油中添加了橄榄油，可以认定橄榄油是“有价值、有特性的配料”。因此，案涉“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”未标示橄榄油的添加量，属于违反食品安全标准的行为。

　　综上，被申请人作出的行政行为明显不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第5目之规定，本机关决定：撤销被申请人作出的《告知书》，并责令被申请人按法律规定期限对申请人的投诉举报重新作出处理。

　　申请人若对本行政复议决定不服，可自接到本行政复议决定书之日起15日内按照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。

　　2020年8月18日

　　附相关法律条文：

　　《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第5目：

　　行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

　　……

　　(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

　　……

　　5.具体行政行为明显不当的。

　　★☆★☆★★☆★☆★☆★☆★☆★☆

　　行政法专业律师——陈丹丹律师提醒：

　　★☆★☆★★☆★☆★☆★☆★☆★☆

　　其一，行政复议的期限一般为两个月，实践中有延期之情况，但不是很多。两个月后，复议决定下来了。如果你胜了，你就无需再向法院起诉。而对方行政机关败了，也不能向法院起诉。这意味着，如果行政复议你赢了，你就直接赢了，根本不需要像直接走行政诉讼那样漫长的路程。

　　其二，行政复议绝大部分案件是实行书面审理的。这就意味着你不需要为了开庭而奔波。行政复议对于原告(申请人)的好处还是比较明显的。

　　其三，行政复议的最大特点是不开庭，虽然可以申请听证，但实践中很少，书面审理是常态。书面审理的情况下，原告(申请人)看不到对方的答辩和证据，也无从得知审案人员的心思和观点，这就给原告(申请人)造成了很大的盲区——明枪易躲，暗箭难防。谁知道对方会怎么样?审案人员会怎么想?

　　所以，这就要求原告(申请人)一方有比较高深的法律素养：

　　第一，必须掌握扎实的行政复议(诉讼)技术。

　　这要求原告掌握行政复议(行政诉讼)的系统理论并具有丰富的实战经验而不是只看懂了几个法律条文。实践中，很多当事人就是因为自己随便看了看法律条文然后自己去提起了行政复议，最终搞得“出师未捷身先死”。陈丹丹律师接触的案件太多了，有些案件本来是可以胜的，却因为当事人自己的一知半解(实为误解)好好的断送了光明前程。事后陈丹丹律师想给他们补救都觉得很难。

　　第二，要有丰富的实践经验以及由此产生的预见力、洞察力。

　　因为复议案件不开庭，所以你需要能够预见到对方可能会提出怎样的答辩以及复议审案人员如何思考焦点问题，并进而作相应的准备。

　　第三，新修订的《行政复议法》第一条规定将行政复议作为化解行政争议的主渠道，有些行政案件规定了复议前置，换句话说就是必须先行政复议，对复议决定不服，才能去法院诉讼。

　　为此，陈丹丹律师在此网站，整理已经生效的行政复议决定书，给有需要的人提供参考。