安徽高院改判：撤销合肥市包河区政府房屋征收补偿决定责令60日内重作

　　安徽省高级人民法院

　　(2019)皖行终70号

　　案由行政复议

　　争议焦点

　　一审法院认为

　　房屋补偿方式及补偿价格是否正确。

　　案件概述

　　上诉人吴戴平因诉合肥市包河区人民政府(以下简称包河区政府)房屋征收补偿决定及合肥市人民政府(以下简称合肥市政府)行政复议决定一案，不服合肥市中级人民法院(2016)皖01行初226号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年2月27日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　当事人一审主张

　　吴戴平向一审法院起诉称，2016年9月2日，包河区政府对原告作出包房征补决[2016]第9号房屋征收补偿决定(以下简称9号补偿决定)。原告认为，该补偿决定违法，理由如下：一、对原告房屋作出评估的公司并不是由包括原告在内的被征收人选择的，这违反了《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》的相关规定。二、涉案评估公司对原告房屋的评估没有依法进行，违反了《房地产估价规范》的相关规定。三、涉案房屋征收补偿决定以成本价对原告拥有合法所有权的房屋进行补偿，不具合法、合理性。就此，原告向合肥市政府申请行政复议。合肥市政府无视事实与法律，于2016年11月17日作出合复决[2016]101号行政复议决定(以下简称101号复议决定)，维持了该补偿决定。为维护自身合法权益，原告提起诉讼，请求撤销包河区政府对原告作出的9号补偿决定及合肥市政府作出的101号复议决定。

　　一审法院查明

　　一审法院审理查明，吴戴平在合肥市包河区X镇X社区X组有建筑面积为248.4l平方米的房屋，其中141.7平方米房屋有原合肥市郊区房地产管理局颁发的房屋所有权证。该房屋系集体土地上住宅用房，吴戴平不是合肥市包河区淝河镇贾大郢社区集体组织成员，该房屋系吴戴平于1998年购买。2016年4月15日，包河区政府作出合(包)房征决[2016]第(5)号房屋征收决定(以下简称5号征收决定)，并发布合(包)房征告(2016)第5号《合肥市包河区房屋征收决定公告》，将5号征收决定及附件《郎溪路(包河大道—裕溪路)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》进行了公布。吴戴平上述房屋在征收范围内。包河区政府对吴戴平户房屋附属物的情况进行了调查登记，并制作了登记表由吴戴平进行签字确认。因征收实施单位与吴戴平未达成补偿协议，2016年9月2日，包河区政府对被征收人吴戴平户作出9号补偿决定，决定补偿吴戴平：一、房屋补偿按照单位平方米造价结合成新对有照房屋面积进行补偿：141.7平方米×544元/平方米=77084.8元。二、搬家费：500元/次×1次/户=500元。三、附属物补偿费21914.84元。吴戴平不服该补偿决定，向合肥市政府申请行政复议。2016年11月17日，合肥市政府作出合复决[2016]101号行政复议决定，维持该补偿决定。

　　一审法院另查明，2016年4月15日，包河区政府出台的《郎溪路(包河大道—裕溪路)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》对被征收人员资格、征收补偿与安置方式作出了规定。其中，第七条对被征收人员资格作出如下规定：征收范围内符合下列条件的人员，可以认定为本补偿方案的被征收人，但已享受房改售房(含集资建房和经济适用房)等住房福利政策的除外。(一)集体经济组织成员的配偶，及其共同生育和依法收养的子女;(二)原属集体经济组织成员的政策性农转非人员;(三)集体经济组织成员在读大中专学生、现役军人和正在服刑人员;(四)符合房屋安置资格和计划生育政策的孕妇尚未出生的婴儿。第十三条搬迁费规定：按照产权调换过渡性安置的，搬迁费为每户500元/户?次的标准支付2次，实行现房安置或者货币补偿的支付1次搬迁费。附属物补偿费按照《合肥市人民政府关于调整合肥市被征土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》(合政秘[2015]121号)文件执行。第十四条规定：征收房屋实施单位与被征收人在签约期限内达不成补偿安置协议的，由征收房屋实施单位报请区政府按照征收补偿安置方案作出安置决定。补偿安置决定，应当在房屋征收范围内予以公告。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，根据合政[2014]175号《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》及包河区政府制定的《郎溪路(包河大道—裕溪路)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》，征收房屋实施单位与被征收人在签约期限内达不成补偿安置协议的，由征收实施单位报请区政府按照征收补偿安置方案作出安置决定。本案中，包河区政府对原告吴戴平的涉案房屋已作出房屋征收决定，在未能达成征收补偿协议的情况下，包河区政府可依法作出补偿决定。本案争议的焦点是房屋补偿方式及补偿价格是否正确。原告的涉案房屋系建造在集体土地上，因原告不具有集体经济组织成员身份，不拥有合法的集体土地使用权，所以不享受《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》及《郎溪路(包河大道—裕溪路)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》规定的补偿政策。包河区政府对涉案房屋按造价结合成新予以补偿，不失公允，并无不当。房屋征收与补偿安置方案确定，搬迁费按照产权调换过渡性安置的，搬迁费为每户500元/户?次的标准支付2次，实行现房安置或者货币补偿的支付1次搬迁费。附属物补偿费按照《合肥市人民政府关于调整合肥市被征土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》(合政秘[2015]121号)文件执行，被告作出的补偿决定，按上述标准计算的补偿费用正确。合肥市政府收到原告的行政复议申请后，依法进行了受理，通知包河区政府进行答复并提交证据，在对区政府答复和证据书面审查的情况下，并经依法延期审理作出行政复议决定，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴戴平的诉讼请求。

　　上诉人主张

　　吴戴平上诉称，一、涉案补偿决定无事实依据。即使对上诉人涉案房屋按照重置成新价格进行补偿，也应该以评估结果为依据。被上诉人对上诉人的房屋未依法进行评估，其作出的补偿决定缺乏事实依据。二、涉案补偿决定作出前，未与上诉人协商，未经征收实施单位报请，其程序严重违法。三、涉案补偿决定明显不合理，严重侵犯上诉人合法权益。对上诉人已取得产权证的141.7平方米房屋，被上诉人仅予每平方米544元的重置成新价补偿，总额不足10万元，少于上诉人20年前购买该房屋的价款;上诉人未取得产权证的106.71平方米房屋，其中40平方米建于1999年，其他66.71平方米上诉人购买时就已建成。此部分房屋不是上诉人私建，不违反城市规划。被上诉人对该部分房屋及院落不予任何补偿，不予产权调换，明显不公平。四、涉案补偿决定缺少法律依据。五、对上诉人涉案房屋应当按照国有土地上房屋征收的规定补偿安置。六、一审判决采用双重标准，违反法律规定。一审判决一方面认可上诉人提交的涉案房屋产权证效力以及上诉人被征收人身份，同时又以上诉人不是集体经济组织成员，不享有合法的集体土地使用权，不能享受涉案补偿政策为由，认定被上诉人按照房屋造价结合成新予以补偿不失公允，明显不符合法律规定。请求撤销一审判决，撤销被上诉人包河区政府作出的涉案补偿决定以及合肥市政府作出的涉案行政复议决定。

　　包河区政府答辩称，一、本案系集体土地上房屋的征收，依据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》及《郎溪路(包河大道—裕溪路)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》，上诉人涉案房屋系建造在集体土地上，因其不具有集体经济组织成员身份，不拥有合法的集体土地使用权，所以不享受规定的补偿政策。法律、法规均未规定，集体土地上房屋征收需对房屋价值依法予以评估。包河区政府对涉案房屋按造价结合成新予以补偿，不失公允。二、房屋征收实施单位至今未与上诉人就房屋征收与补偿达成一致，协商过程可以口头可以书面，对于协商过程及房屋征收实施单位提请包河区政府作出补偿决定的程序无需向上诉人予以公示告知。三、上诉人不是集体经济组织成员，不享有合法的土地使用权，不享受规定的补偿政策，当然无权选择产权调换的安置方式。对于无产权证照的房屋，合肥市城市管理行政执法责令改正通知书、现场勘验笔录及现场照片均能证明上诉人无产权证的房屋未办理规划许可证，房屋不具有合法性。四、本案系集体土地征收时对土地上房屋的征收与补偿，符合《土地管理法》的规定。五、土地征收批复下达后，将集体土地变更为国有土地需要对土地上的附着物包括房屋等依法予以征收并补偿结束后，才能完成土地征收的全部程序，并非上诉人所误解的一经作出征地批复土地即变更为国有土地。六、上诉人不是被征收人，仅是其房屋在征收范围内。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第七条规定的被征收人是指实际被征收房屋并在被征收房屋所在地已依法享有承包土地的集体经济组织成员。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

　　合肥市政府的答辩意见与一审相同。

　　一审原告吴戴平向一审法院提交了以下证据：1、房产证。证明涉案房屋有合法的产权手续。2、行政复议决定书。证明案件经过了行政复议。

　　一审被告包河区政府向一审法院提交了以下证据：

　　第一组证据：1、合肥市发展和改革委员会作出的《合肥市发展改革委关于郎溪路(包河大道—裕溪路)项目立项的复函》。证明：合肥市发展和改革委员会同意郎溪路(包河大道—裕溪路)项目立项并开展前期工作。2、合肥市规划局的建设项目选址意见书。证明郎溪路(包河大道—裕溪路)建设项目符合城乡规划要求。3、安徽省人民政府《关于合肥市2014年第77批次城镇建设用地的批复》(皖政地(2015)56号)。证明：郎溪路(包河大道—裕溪路)建设项目已取得用地批复，将集体土地转为建设用地并征收为国有。

　　第二组证据：郎溪路项目贾大郢段房屋调查登记统计表，房屋调查登记结果公示材料。证明作出征收决定前，征收房屋实施单位对征收范围内房屋的权属、建筑面积进行登记，登记结果在征收范围内进行公示。

　　第三组证据：吴戴平户房屋拆迁登记表及住宅房屋附属物、构筑物登记表。证明在征收决定前，征收人对吴戴平户房屋进行调查登记。

　　第四组证据：《郎溪路高架项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》(征求意见稿)，征求意见的通知及张贴照片。证明房屋征收决定前，区政府依据相关政策拟定房屋征收补偿安置方案，并在被征收房屋所在地的集体经济组织范围内征求意见。

　　第五组证据：区政府常务会议纪要，《郎溪路(包河大道—裕溪路)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》。证明：补偿安置方案经区政府研究通过。

　　第六组证据：社会稳定风险评估报告。证明房屋征收决定前，区政府按照有关规定进行社会稳定风险评估。

　　第七组证据：《合肥市包河区房屋征收决定》(合(包)房征决(2016)第5号)，《合肥市包河区房屋征收决定公告》(合(包)房征告(2016)第5号)。证明区政府依法作出房屋征收决定并公告，公告载明了项目名称、房屋征收范围、补偿安置方案、搬迁期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。

　　第八组证据：身份证，情况说明。证明原告不是此次征收范围内集体经济组织成员，不属于房屋征收应安置人口。

　　第九组证据：9号《补偿决定书》。证明区政府在依法作出房屋征收决定后，与原告在征收搬迁期限内未达成征收补偿协议，遂依法作出征收补偿决定。

　　第十组证据：送达回执，报纸公示。证明区政府作出的补偿决定书向被征收人依法予以送达并公示。

　　第十一组证据：101号《复议决定书》。证明市政府经复议，维持区政府作出的《补偿决定书》。

　　当庭提交一组证据：合肥市城市管理行政执法责令改正通知书，合肥市城市管理行政执法现场勘验笔录及现场取证照片。证据形成时间是2017年6月14日。这组证据证明原告未办理规划许可证的房屋是违法建设，不具有合法性。

　　一审被告合肥市政府向一审法院提交了以下证据：

　　第一组证据：行政复议申请书。证明原告向合肥市人民政府提起行政复议。

　　第二组证据：提出答复通知书(合复答(2016)101号)，送达回证。证明合肥市人民政府于收到复议申请之日起七日内，将申请书副本发送包河区政府，要求其自收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

　　第三组证据：行政复议答复书，证据目录。证明包河区政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

　　第四组证据：延期通知书(合复延(2016)101号)，送达回证。证明合肥市政府依法进行了延期。

　　第五组证据：行政复议决定书(合复决(2016)101号)，送达回证。证明合肥市政府作出的行政复议决定，在程序上符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的规定。

　　二审法院查明

　　上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院依法予以确认。

　　二审法院认为

　　本院认为，我国土地管理法律及政策对于城镇居民购买农村房屋的规定有一个变迁的过程。1988年《土地管理法》第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”根据该规定，城镇非农业户口居民经批准可以获得集体土地使用权。1999年1月1日开始施行的《土地管理法》加强了对集体建设用地的管制，删除了原法第四十一条有关城镇非农业户口居民可以使用集体土地建住宅的规定，但并未明确禁止城镇居民通过购买农村房屋的方式获得集体土地使用权。最早明确禁止城镇居民购买农村房屋的，是国务院及其有关部门发布的文件，即1999年5月6日《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)要求：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”由此可见，我国的土地管理政策于1999年开始明确禁止城镇居民购买农村房屋。本案中，上诉人吴戴平于1998年在合肥市包河区淝河镇贾大郢社区购买涉案房屋，并于同年12月11日取得了房屋所有权证。虽然吴戴平并非该集体经济组织成员，但其购买房屋并取得房屋所有权证的时间均在1999年之前，当时的政策还未明确禁止城镇居民购买农村房屋，故不宜轻易认定其不能获得合法的集体土地使用权。此后，涉案房屋所有权证亦未被有权机关经法定程序撤销，吴戴平对涉案房屋的物权应当得到尊重和保护。且在二审庭审中，吴戴平称涉案房屋是其唯一住房，如果按照包河区政府所作补偿决定，其仅能获得不足10万元的货币补偿，在房价已经大幅上涨的今天，该补偿款显然无法在当地购买房屋，其基本的居住权将无法得到保障。因此，包河区政府未考虑到涉案房屋的历史成因以及吴戴平的现实状况，迳行以吴戴平不具有集体经济组织成员身份，不拥有合法的集体土地使用权为由，仅对涉案房屋有证部分按照房屋造价结合成新进行补偿，适用法律不当，且有违公平合理原则。合肥市人民政府作出维持该补偿决定的复议决定，亦有不当。包河区政府所作补偿决定及合肥市政府所作复议决定均应予以撤销，并由包河区政府重新作出补偿决定。包河区政府应当考虑到涉案房屋的历史因素，并查明吴戴平是否享受过房改房等住房福利政策等现实状况，在此基础上依法作出公平合理的补偿决定。

　　综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　一、撤销安徽省合肥市中级人民法院(2016)皖01行初226号行政判决;

　　二、撤销合肥市人民政府合复决[2016]101号行政复议决定;

　　三、撤销合肥市包河区人民政府包房征补决[2016]第9号房屋征收补偿决定;

　　四、责令合肥市包河区人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出征收补偿决定。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人合肥市包河区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长张志强

　　审判员王新林

　　审判员钟祖凤

　　二〇一九年四月十二日

　　法官助理张高英

　　书记员潘玉丹

　　裁判附件

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

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　　(二)适用法律、法规错误的;

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　　第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

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　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;

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