安徽高院改判：合肥市包河区政府限期作出征收补偿安置决定

　　安徽省高级人民法院

　　(2020)皖行终395号

　　案由不履行法定职责

　　案件概述

　　上诉人谷婷婷因诉合肥市包河区人民政府(以下简称包河区政府)不履行法定职责一案，不服合肥市中级人民法院(2019)皖01行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年5月7日公开开庭审理了本案。上诉人谷婷婷的委托代理人李道贤，被上诉人包河区政府出庭负责人李炜及委托代理人李远波、杨海波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院查明

　　一审法院审理查明，2019年5月5日，原告向被告邮寄《合法权益保护申请》，申请事项为：“申请对位于包河区X街道X社居委X组X幢X号付X号申请人的房屋进行保护;依法对申请人的被征收补偿安置问题作出决定。”被告收到该申请后，未予答复。原告遂提起行政诉讼，请求确认被告在法定期限内不作为(未作出答复)违法并判令被告依法履行法定职责。

　　一审法院另查明，原告涉案房屋无证照，但被告予以认可。涉案房屋未被拆除。安徽省人民政府于2017年4月7日作出皖政地〔2017〕280号《关于合肥市2016年度第33批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》，批准将合肥市包河区常青街道仰光社居委集体建设用地27.0836公顷征收为国有，用于城市建设。合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局于2017年4月10日联合作出合国土包征案〔2017〕16号《征地补偿安置方案公告》。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，本案系集体土地上房屋被征收引发的诉讼。原告的房屋目前尚未被拆除，原告申请被告对其房屋进行保护，于法无据，该院不予支持。根据被告所举证据可以看出，原告涉案房屋在皖政地〔2017〕280号《关于合肥市2016年度第33批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》征收范围之内，涉案房屋征收主体非本案被告，故原告要求被告对其房屋“被征收补偿安置问题作出决定”也于法无据，该院不予支持。综上，原告的申请事项非被告的法定职责，被告对原告的申请无必须作出答复的义务。原告的诉请无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谷婷婷的诉讼请求。

　　上诉人主张

　　谷婷婷上诉称，1、一审判决认定事实错误，合议庭组成人员没有法律职业资格。对上诉人提供的证明邻居邓德军和邓成金家与本案是同一个项目的包征偿字2016第13号《合肥市包河区房屋征收补偿决定书》、2016年10月14日《合肥晚报》不采纳、不质证，属于故意隐瞒证据，判决适用法律错误。2、一审中被上诉人提供的所谓履职证据图片和情况说明日期可以看出，该证据系上诉人起诉后，被上诉人故意指使常青街道办及仰光居委会，打电话给上诉人要求立即去常青街道谈拆迁一事，上诉人因出差不能立即赶回来，告知其与上诉人的母亲李道贤商谈并提供了李道贤的电话。常青街道办立即打电话给李道贤，要求去街道办会议室谈，上诉人母亲如约到达。可是在交谈时，李道贤发现街道办有人一直在拍照(这就是一审庭审时被上诉人提供的所谓的履职证据)。李道贤要求街道办拿出依法依规解决房屋征收补偿问题的书面材料，但被街道办拒绝。因此，被上诉人指使常青街道办采用欺骗手段进行补救，不能证明其在60天内履行了法定职责。3、一审法院已查明，安徽省人民政府于2017年4月7日作出皖政地〔2017〕280号《关于合肥市2016年度第33批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》，批准将合肥市包河区常青街道仰光社居委集体建设用地27.0836公顷征收为国有，用于城市建设。这说明涉案土地2017年4月已转为国有，上诉人的房屋坐落于国有土地上。一审法院称“本案系集体土地上房屋被征收引发的诉讼”，与其查明的事实相互矛盾。《中华人民共和国土地管理法》规定，征收由县级以上人民政府组织实施，上诉人的房屋已居住几十年，从2014年开始屡遭破坏，上诉人向征地组织实施机关包河区政府申请保护并依法对征收补偿安置问题作出决定，一审法院不予支持，缺乏法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。在双方达不成补偿安置协议的情况下，上诉人向被上诉人申请依法对征收补偿安置问题作出决定，于法有据。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。

　　包河区政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。本案系集体土地上房屋被征收引发的诉讼，被答辩人的房屋目前尚未被拆除，被答辩人申请答辩人对其房屋进行保护，于法无据。被答辩人涉案房屋在皖政地〔2017〕280号《关于合肥市2016年度第33批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》征收范围之内，涉案房屋征收主体非答辩人，故被答辩人要求答辩人对其房屋的“被征收补偿安置问题作出决定”亦于法无据。被答辩人的申请事项非答辩人的法定职责，答辩人对被答辩人的申请无必须作出答复的义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者被答辩人申请答辩人履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回被答辩人的诉讼请求。一审法院认为被答辩人的诉请无事实和法律依据，驳回被答辩人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确。二、案涉房屋并未被拆除，被答辩人的合法权益亦未受到侵害。被答辩人申请的“对案涉房屋进行保护”，系申请对其财产权进行保护。经庭审查明，案涉房屋未被拆除，虽因被答辩人原因双方未达成案涉房屋补偿安置协议，被答辩人对案涉房屋的财产权并未受到侵害。被答辩人所称的供水供电问题，系随着征迁工作的推进，大批居民自愿达成安置补偿协议搬迁，周边房屋除谷婷婷、李道贤、秦传霞三户外均已被拆除，案涉房屋所在的仰光社区光明居民组的生活环境急剧恶化，时常遭遇拾荒者的盗窃等破坏行为，造成被答辩人房屋供水供电的不正常。为解决被答辩人生活用水问题，仰光社区专门增设了临时供水点。三、案涉房屋的房屋征收主体并非答辩人，答辩人并无依申请作出房屋征收补偿决定的法定职责，被答辩人的诉讼请求无事实与法律依据。2017年4月7日，安徽省人民政府于作出皖政地〔2017〕280号《关于合肥市2016年度第33批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》，案涉房屋所涉地块属于该批复依法征收集体建设用地范围。2017年4月10日，合肥市国土资源局发布了合国土包征案〔2017〕16号《征地补偿安置方案公告》。涉案房屋征收主体非答辩人，答辩人并无对案涉房屋作出房屋征收补偿决定的法定职责。被答辩人所称：“依法对申请人的被征收补偿安置问题作出决定”，并非被答辩人的法定职责。被答辩人的诉讼请求无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。

　　一审原告谷婷婷向一审法院提交了以下证据：

　　1.《合法权益保护申请》;

　　2.挂号信及签收证明;

　　3.身份证;

　　4.包征偿字(2019)2号《合肥市包河区房屋征收补偿决定书》。

　　一审被告包河区政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：

　　1.皖政地〔2017〕280号《关于合肥市2016年度第33批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》;

　　2.《地形红线图》;

　　3.合国土包征案〔2017〕16号《征地补偿安置方案公告》。

　　证据1-3证明案涉房屋所涉地块系合法征收。

　　4.常青街道与仰光社区共同上门处理原告案涉申请的照片;

　　5.常青街道办与原告母亲约见协商案涉房屋安置事宜的照片;

　　6.案涉房屋及房屋周围情况的照片;

　　7.《情况说明》。

　　证据4-7证明常青街道办与仰光社区一同调查处理原告《合法权益保护申请》的情况，常青街道办、仰光社区积极与原告协商案涉房屋的补偿安置事宜，案涉房屋未被拆除。

　　二审法院查明

　　上述证据均已随案移送本院。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。

　　二审法院认为

　　本院认为，上诉人谷婷婷向包河区政府提交合法权益保护申请，一是请求对其位于包河区常青街道仰光社居委光明组6幢4号付2号的房屋进行保护;二是请求对其征收补偿安置问题作出决定。

　　关于对谷婷婷案涉房屋进行保护的问题。根据谷婷婷提交的合法权益保护申请，结合其在庭审中的陈述，其该项请求主要因为案涉房屋位于征收范围内，周边其他被征收人大多数已经搬迁，房屋被拆除，道路及水、电、网络等基础设施毁损，无法正常使用，其房屋窗户被打碎，请求包河区政府予以修复，保护其房屋正常使用。谷婷婷在申请和起诉中并未说明其所称的毁损道路及水、电、网络等基础设施的行为系谁所为，而征收范围内的基础设施毁损，一般存在两种情况。一是具体实施征收的行政主体所为或者指使、委托他人所为。谷婷婷如有证据证明属于这种情况，可直接针对该行政主体的毁损行为，通过依法申请行政复议或者提起行政诉讼维护其合法权益;二是水、电、网络供应单位、房屋拆除施工单位或者其他民事主体自行所为。如果属于这种情况，谷婷婷可通过依法提起民事诉讼或者向公安报案等途径维护其合法权益。因谷婷婷并无证据证明其所称的基础设施毁损系包河区政府所为，故其请求包河区政府予以修复，缺乏事实根据和法律依据，一审判决驳回其该项诉讼请求并无不当。但本院同时需指出，谷婷婷案涉房屋位于征收范围内，周边其他被征收人绝大多数已经搬迁，房屋被拆除，原有居住环境势必受到影响。这种局面的形成，主要是因谷婷婷相关征收补偿安置问题尚未解决，故未能及时搬迁。包河区政府作为征收组织实施机关，可从维护群众切身利益出发，要求具体征收实施单位调查了解谷婷婷反映的该问题，尽可能采取措施，保障其征收补偿安置问题依法解决之前，案涉房屋能够正常居住、使用。

　　关于对谷婷婷案涉房屋征收补偿安置事宜作出决定的问题。案涉房屋所在土地2017年已被批准征收，根据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府组织实施。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十八条规定，征收房屋实施单位与被征收人在签约期限内达不成补偿安置协议的，由房屋征收实施单位报请区人民政府按照征收补偿安置方案作出补偿安置决定。谷婷婷提供的证据亦可证明，包河区政府以往亦曾就集体土地上房屋作出过征收补偿决定。故根据上述规定和之前做法，包河区政府具有对谷婷婷案涉房屋作出征收补偿安置决定的职责。本案中，至谷婷婷提出申请时，案涉房屋所在土地征收实施已两年有余，征收实施单位始终未能与谷婷婷达成补偿安置协议，说明双方争议较大，几无可能达成协议。从包河区政府一审答辩来看，其已清楚了解，现被征土地范围内绝大多数居民的房屋已在达成补偿协议后拆除，仅剩谷婷婷等三户未达成补偿协议，案涉房屋周边生活环境急剧恶化，常遭遇拾荒者的盗窃等破坏行为，导致案涉房屋供水供电不正常。在此情况下，即使征收实施单位尚未报请，包河区政府亦应根据谷婷婷的申请，就其案涉房屋依法及时作出补偿安置决定。届时，谷婷婷如对征收补偿安置决定不服，可通过申请行政复议或者提起诉讼等法定途径解决行政争议，以便早日搬迁，改善居住环境。

　　综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规部分不当。上诉人谷婷婷关于包河区政府应对其案涉房屋作出征收补偿安置决定的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　一、撤销合肥市中级人民法院(2019)皖01行初237号行政判决;

　　二、由合肥市包河区人民政府在本判决生效之日起六十日内对上诉人谷婷婷作出征收补偿安置决定;

　　三、驳回上诉人谷婷婷其他诉讼请求。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人合肥市包河区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长张志强

　　审判员陈默

　　审判员钟祖凤

　　二〇二〇年六月十一日

　　法官助理张高英

　　书记员潘玉丹

　　裁判附件

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;

　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;

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