合肥法院判决：庐阳区政府房屋征收补偿决定书违法

　　安徽省合肥市中级人民法院

　　案号：(2018)皖01行初343号

　　2019年04月28日

　　案由行政征收

　　引用法条

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第四十九条

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订)》第二十三条

　　《中华人民共和国城乡规划法(2019修正)》第三十六条

　　《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第四十三条

　　《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第四十四条

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第七十四条

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第七十四条第二款第二项

　　案件概述

　　原告施维翠、唐金民诉被告合肥市庐阳区人民政府房屋征收补偿决定一案，于2018年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月13日公开开庭审理了本案。原告及委托代理人赵光辉，被告合肥市庐阳区人民政府行政机关负责人副区长丁仕旺及委托代理人韦红章、陈立霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2018年5月15日，被告合肥市庐阳区人民政府向原告作出庐房征补决〔2018〕第8号《合肥市庐阳区房屋征收补偿决定书》(以下简称8号《征收补偿决定书》)。

　　当事人主张

　　原告诉称：被告合肥市庐阳区人民政府于2018年5月15日作出8号《征收补偿决定书》，张贴于原告家门前，对原告所有的位于合肥市庐阳区大杨镇夹塘村庄南19附1号、2号房屋作出补偿决定。原告认为涉案房屋系其合法财产，受到法律保护，而被告在征收上述房屋工作中，存在大量的违法行为，且该征收补偿决定认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，依法应当予以撤销。原告现依据《行政诉讼法》第四十九条之规定，提起行政诉讼，请求：1、依法判决撤销被告于2018年5月15日作出的8号《征收补偿决定书》;2、依法审查《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政〔2014〕175号)《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》(合政秘〔2015〕121号〉、《查处违法建设有关问题几点解释》(合规〔2005〕57号)等规范性文件的合法性;3、本案诉讼费用由被告承担。审理期间，原告将第一项诉讼请求变更为请求确认8号《征收补偿决定书》违法。

　　原告向本院提交了以下证据：

　　证据一，原告身份证。证明：原告基本身份事项。

　　证据二，《合肥市庐阳区房屋征收补偿决定书》(庐房征补决(2018)第8号)。证明：被告作出了被诉行政行为。

　　被告辩称：因8号《征收补偿决定书》作出程序存在瑕疵，被告于2018年11月27日作出撤销8号《征收补偿决定书》的告知书，并于同年12月3日向原告户送达。《征收补偿决定书》被撤销后，原告的诉讼请求已无实际意义。综上，原告的诉讼请求不能成立，请求予以驳回。

　　被告向本院提交了以下证据：

　　第一组证据：1、《合肥市发展改革委关于畅通二环(北环)工程立项的复函》[发改投资(2015)902号];2、合肥市规划局《建设项目选址意见书》(选字第340100201600012号);3、红线范围图;4、《关于净地移交畅通二环(北环)工程建设用地的函》[合重建管函(2016)92号]。证明：涉案房屋征收的目的是为了改善交通环境、提升城市品位，符合城乡规划。

　　第二组证据：《畅通二环(庐阳段)项目集体土地上房屋征收补偿方案(征求意见稿)》、公示、公示张贴照片。证明：房屋征收决定作出前，被告依据相关政策拟定房屋征收补偿安置方案，并在被征收房屋所在地范围内公示并征求意见，履行法定职责。

　　第三组证据：1、合(庐)房征决(2016)第(03)号《合肥市庐阳区房屋征收决定》(附补偿方案);2、合(庐)房征告(2016)第(03)号《合肥市庐阳区房屋征收决定公告》;3、公告张贴照片。证明：被告依法作出房屋征收决定并公告，公告载明了征收目的、征收范围、征收实施单位、签约期限、征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项;《房屋征收补偿方案》完全合法、公平，且该项目的征收工作除了本案纠纷均已完结，充分说明征收决定和征收方案合法、公平、公正，确保了被征收人的利益。

　　第四组证据：《关于要求被征收人选择征收补偿方式的通知》及照片。证明：2016年7月22日，被告向原告发出了《关于要求被征收人选择征收补偿方式的通知》，要求施维翠、唐金民户于2016年7月25日前将安置意见(产权调换或货币补偿)的书面选择材料提交至夹塘社居委。原告未在规定时间内提交选择补偿方式的材料，依据通知内容给予产权调换。

　　第五组证据：8号《房屋征收补偿决定书》(该决定书目前已被撤销)。证明：原告与被告在征收搬迁期限内未达成征收补偿协议，被告于2018年5月15日作出征收补偿决定并送达给原告。

　　第六组证据：1、《关于施维翠信访事项受理告知书》;2、《关于施维翠进京非正常上访事项查办报告》[大信字(2016)100号];3、《关于唐广质等人信访事项处理意见书》[大信字(2016)105号];4、《关于施维翠信访事项处理意见书》[大信字(2016)107号]及送达回证;5、《关于施维翠信访事项的办理情况报告》[大信字(2016)108号]及回访记录;6、施维翠的信访材料;7、《关于施维翠信访事项的办理情况的报告》;8、《关于唐广质等信访事项的复查意见》[庐访查字(2016)54号];9、《关于唐广质等信访事项的复核意见》[合访核字(2017)16号];10、《信访文书送达回证》;11、《关于施维翠信访事项受理告知书》;12、《不再受理告知书》;13、《网上投诉信访事项交办单》;14、《信访文书送达回证》;15、《信访事项处理意见书》[大信字(2017)84号];16、《回访记录》。证明：被告多次与原告沟通补偿事宜未果，原告多次进行信访，信访部门多次进行处理。

　　第七组证据：《告知书》及现场送达照片。证明：因程序不当，被告于2018年11月27日决定撤销8号《房屋征收补偿决定书》，并于2018年12月3日送达原告。同时证明本案原告诉讼请求已经没有事实依据。

　　经庭审质证，原告对被告第一组证据中的证据1发改委立项复函，关联性有异议，且达不到证明目的。这一份立项文件是一份具体的建设项目工程立项文件，是发改委对项目工程的必要性、可行性等作出的初步判断，《土地管理法实施条例》第二十三条明确规定交通设施等建设项目确需使用城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的应当向土地行政主管部门提出建设用地申请，逐级上报经批准后方可实施征收。对证据2选址意见书的合法性、关联性有异议，且达不到证明目的。根据城乡规划法第三十六条之规定，需要经过批准的建设项目使用国有划拨用地的，应当申请核发选址意见书，其他项目不需要选址意见书。这意味着只有以划拨方式提供国有土地使用权的才能核发选址意见书，而本案在规划部门作出选址意见书时所涉及的土地仍是集体土地，没有变更性质为国有土地，根本就不具备核发选址意见书的前提。该选址意见书也不能证明与本案有关联性。对证据3红线范围图，图上盖的是合肥市规划局业务专用章。对合法性、关联性有异议，且达不到证明目的。该红线图是选址范围，并不是征收范围，与本案没有关联。关于确定集体土地征收范围的主体，《建设用地审查报批管理办法》有明确规定，应当系国土资源主管部门，应当由国土部门确定集体土地征收范围。其中第10条规定建设项目用地呈报说明书应附具勘测定界图。第11条规定征收土地方案应包括土地的范围和面积。第7条的规定，由国土资源主管部门拟定征收土地方案，编制建设项目用地呈报说明书。对证据4关于净地移交畅通二环工程建设用地的函，合法性有异议。移交函是合肥市重点工程建设管理局作出的，要求被告抓紧实施房屋征收工作，在2016年5月2日之前净地移交工程建设用地，是违反法律规定的。该函合法性有异议，2016年5月2日之前，涉案土地的性质是集体土地，还未经省级以上人民政府的批准转为国有建设用地，在省级以上人民政府未正式批复之前，不具备征收前提。合肥市重点工程建设局要求庐阳区政府2016年5月2日之前移交净地，是违反法律规定的。

　　对第二组证据房屋征收补偿方案和第三组证据房屋征收决定一并质证。对其合法性有异议，且达不到证明目的。根据土地管理法第43、44条之规定，除兴办乡镇企业、村民住宅等之外，建设项目需要使用土地的必须依法申请使用国有土地。如涉及农用地的，应当向省级以上人民政府申请办理农用地转用审批和征地审批。本案涉案土地系集体土地，征收集体土地上房屋的前提，应是省级以上人民政府的征地批复。被告举证中，我们没有看到省政府的征地批复。2016年4月22日之前，涉案土地并未经过审批，被告在未经审批征收的土地上，作出房屋征收决定明显违法。恰恰证明了被告存在未批先征的违法用地情形。另外，被告提供的所有张贴的照片均不符合《行政诉讼证据规定》，未提供照片的原储存介质，无法确认张贴的地点，时间，制作人。原告没有看到公告，我们认为张贴公告送达方式不符合法律规定。

　　对第四组证据要求被征收人选择征收补偿方式的通知，三性均有异议，且达不到证明目的。第一，根据“法无授权即禁止”的原则，被告做出上述通知，没有任何法律依据。第二，送达照片不具备证明效力，被告未举证证明上述通知依法送达原告。

　　对第五组证据房屋征收补偿决定的合法性有异议。这也是被诉行政行为。第一，作出该补偿决定的前提系征收决定。在证据三的质证中，原告已经阐明了征收决定的违法性，因此被告依据明显违法的征收决定作出的征收补偿决定违法。第二，被告适用法律错误。征收集体土地上房屋的前提是依法征收土地。被告仅仅依据《合肥集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》作出房屋征收补偿决定，而没有履行《土地管理法》所要求的，应由市、县人民政府依据省级以上人民政府的批准作出《征收土地公告》、《征收安置补偿方案公告》，完成征收土地工作，显然违法。第三，退一万步说，完全依据《合肥集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》来作出征补决定。该补偿决定认定事实不清。一是没有委托具有资产评估资质的评估机构对生产经营设施现值进行评估，以确定搬迁费用。二是，征收集体土地上房屋涉及不可拆卸的附属物、构筑物，应按照市政府公布的补偿标准协商补偿。协商不成的，按照征收公告之日市场评估价予以补偿。被告作出的征补决定中对于附属物的补偿，没有依法与原告协商，更没有选定评估机构对附属物进行评估。三，仅有产权调换一种方式，剥夺了原告的选择权。

　　对第六组证据信访材料，原告认为其与本案没有关联，且达不到证明目的。信访材料不能作为被告作出被诉行政行为合法的证据使用，只能证明原告多次通过信访反映诉求，而诉求没有得到解决的事实。

　　对第七组证据告知书和现场送达照片。告知书的内容是被告撤销了被诉的行政行为。原告认为被告撤销被诉行政行为不仅仅是程序不当，而且认定事实不清，适用法律错误。被告在涉案土地未经审批的情况下无权作出征收决定，更无权依据违法的征收决定作出征收补偿决定。现场送达照片可以看出，该告知书和征收补偿决定一样系工作人员直接张贴在原告家门上，被告在没有直接送达给原告的情况下，直接采取留置送达的方式将告知书张贴在原告门上的送达方式违法。

　　虽然被告撤销了房屋征收补偿决定，已经不具备可撤销的内容，但是根据行政诉讼法第七十四条规定，原告要求确认违法的，人民法院可以作确认违法的判决。

　　被告对原告的证据一的三性无异议。对证据二真实性无异议，但对合法性和关联性持有异议。鉴于该补偿决定程序上存在瑕疵，被告自查后撤销了该补偿决定，行为合法，程序恰当。所以本案中，原告诉求的补偿决定的依据当中，涉及到的补偿决定方案和安置方案因被撤销，而对原告的权利义务已经不产生实际影响。所以该证据不能达到原告证明目的。

　　本院对上述证据认证如下：原告及被告的证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于证据真实性、合法性、关联性的要求，对其证明的事实予以采信。

　　一审法院查明

　　经审理查明：原告施维翠、唐金民房屋位于合肥市庐阳区大杨镇夹塘村庄南19附1号、2号，建筑面积约为803.96平方米，为集体土地上住宅用房。2017年1月25日，安徽省人民政府作出皖政地(2017)98号《关于合肥市2016年度第29批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》，将包括原告涉案房屋的集体土地转为建设用地并征收为国有。2016年4月22日，为实施畅通合肥市二环(庐阳段)工程，庐阳区人民政府作出了《合肥市庐阳区房屋征收决定》[合(庐)房征决(2016)第(03)号]、《合肥市庐阳区房屋征收决定公告》[合(庐)房征告(2016)第(03)号]，决定对畅通二环(庐阳段)项目(集体土地)规划范围内的房屋、附属物及其构筑物实施征收。原告的房屋在征收范围内。因在规定的签约期限内未能达成征收补偿协议，被告于2016年7月22日向原告户发出了《关于要求被征收人选择征收补偿方式的通知》，要求在本通知送达之日起三日之内以书面形式将安置意见报到庐阳区大杨镇夹塘社居委以便核实，否则将采取产权调换实物安置方式进行安置。原告户未提供书面选择确认材料。2018年5月15日，被告作出8号《征收补偿决定书》。主要内容为：一、房屋产权调换。施维翠、唐金民户7人应安置建筑面积：7人*30平方米/人+7*15平方米/人，合计房屋应安置建筑面积315平方米(含人均30平方米产权调换后被征收人可申请按800元/平方米增购15平方米建筑面积)。安置地点：北二环以北，四里河路以西，电厂路以南区域。二、人均有效面积产权调换后剩余面积补偿。7人*30平方米/人*612元/平方米=128520元，依据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》[合政(2014)175号]第八条、第九条，《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》[合政秘(2015)121号]政策执行。三、临时安置费。7人*45平方米/人*10元/平方米/月*18个月=56700元，依据《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》[合政秘[2015]121号]，逾期未安置依据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》[合政(2014)175号]第十六条执行。四、搬家费。500元/次*2次/户*2户=2000元，依据政策：《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》[合政秘(2015)121号]。五、附属物补偿369178元。依据《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》[合政秘(2015)121号]文件规定，根据现场登记数量进行计算。本补偿决定送达之日起15日内，被征收人应携带相关证明，与房屋征收实施单位庐阳区大杨镇政府办理征收补偿相关手续。并告知了相关行政复议权利和行政诉讼权利。在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在补偿决定书规定的期限内不搬迁的，合肥市庐阳区人民政府将依法申请人民法院强制执行。2018年11月27日，被告认为8号《征收补偿决定书》程序存在瑕疵，作出撤销8号《征收补偿决定书》的《告知书》，并于同年12月3日向原告户送达。

　　另查明，2016年4月22日，被告出台的《畅通二环(庐阳段)项目集体土地上房屋征收补偿方案》对征收补偿与安置方式作出了规定。其中，有效面积的认定规定，被征收房屋面积大于人均60平方米建筑面积的，按照60平方米建筑面积计算有效面积。若被征收房屋已办理《建设工程规划许可证》或《农房建筑执照》等合法证照且证载面积大于人均60平方米建筑面积的，按证载面积计算有效面积。被征收房屋面积小于人均60平方米大于人均30平方米建筑面积的，按照人均实有面积计算有效面积。被征收房屋面积小于人均30平方米建筑面积的，被征收人可以按照200元/平方米申请补齐至人均30平方米建筑面积后计算有效建筑面积。被征收房屋计算有效面积后的剩余面积，不予补偿。按照产权调换方式安置的，对被征收人按照人均30平方米建筑面积实行产权调换，产权调换后的剩余有效面积按照被征收房屋单位平方米造价结合成新予以补偿。产权调换后，被征收人可按800元/平方米申请增购，增购面积为人均15平方米建筑面积。按照产权调换方式安置的，搬家费为每户1000元/次(500元×2次)。临时安置补助费按照人均45平方米计算：在18个月内按10元/月/㎡标准支付;超过18个月至30个月内按15元/月/㎡标准支付;超过30个月按20元/月/㎡标准支付。附属物补偿费按照《合肥市人民政府关于调整合肥市被征土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》(合政秘[2015]121号)文件执行。

　　一审法院认为

　　本院认为：本案系集体土地被征收为国有后，作为地上附着物的房屋补偿尚未完成，因原告、被告之间未能就补偿协议达成一致，被告就补偿标准作出的决定。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收土地的，涉案的房屋作为地上附着物，已随土地一并被征收为国有。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。但到目前为止，涉案房屋所在地安徽省人民政府尚未出台具体的附着物补偿标准。在此情况下，为规范本地区征收集体土地补偿行为，统一附着物补偿标准，维护被征收人的合法利益，合肥市人民政府根据集体土地上房屋的特殊属性，参照国有土地上房屋征收补偿办法，制定了合肥市集体土地上房屋补偿标准，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的立法精神。同时，使本地区的集体土地上房屋补偿具有规范的可操作性。因此，《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政〔2014〕175号)《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》(合政秘〔2015〕121号)并不违反法律规定。被告在批准征收土地的安徽省政府不对地上附着物补偿标准争议进行裁决的情况下，根据合肥市人民政府制定的本地区补偿标准，并根据原告房屋的具体情况，作出裁决，有利于补偿争议得到及时的解决。本案中，被告在作出征收补偿决定前，未对原告房屋的权属、建筑面积等进行调查登记，未对有效面积进行确认，作出的涉案征收补偿决定程序违法，依据不足。鉴于被告已自行撤销涉案的征收补偿决定，本院依法确认该征收补偿决定违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(二)项之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　确认被告合肥市庐阳区人民政府作出的庐房征补决〔2018〕第8号《合肥市庐阳区房屋征收补偿决定书》违法。

　　案件受理费50元，由被告合肥市庐阳区人民政府负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判人员

　　审判长黄成

　　审判员应道荣

　　审判员李进学

　　二〇一九年四月二十八日

　　书记员胡健

　　裁判附件

　　附：本案适用的相关法律条文

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

　　(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;

　　(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。