会议纪要构成行政允诺时可以作为要求行政机关履行补偿职责的依据

　　入库编号

　　2023-12-3-021-008

　　某房地产开发发展有限公司诉上海市嘉定区人民政府等不履行行政补偿法定职责案

　　——会议纪要构成行政允诺时可以作为要求行政机关履行补偿职责的依据

　　关键词

　　行政

　　不履行法定职责

　　行政补偿

　　行政允诺

　　会议纪要

　　可诉性

　　基本案情

　　原告某房地产开发发展有限公司(以下简称某公司)诉称：上海市嘉定区人民政府(以下简称嘉定区政府)作出《涉案公路改建涉及某商业广场项目相关事宜处置专题会议纪要》，承诺对原告因涉案公路改建过程中的损失予以补偿，且明确了补偿范围、确定了相关职能部门，有明确具体的履职内容;该会议纪要内容经政府工作人员向原告口头传达，已经外部化，是可诉的行政行为。故请求法院判决确认嘉定区政府、上海市嘉定区建设和管理委员会(以下简称嘉定建管委)、上海市嘉定区马陆镇人民政府(以下简称马陆镇政府)、上海市嘉定区土地储备中心(以下简称嘉定土储中心)未履行涉案会议纪要确定职责的行为违法;责令四被告在一定期限内履行涉案会议纪要确定的职责。

　　嘉定区政府、嘉定建管委、马陆镇政府、嘉定土储中心辩称：涉案会议纪要系内部文件，不对外产生法律效力，不具有可诉性;涉案公路改建未涉及原告土地使用权，嘉定区政府对原告没有法定补偿义务;根据涉案会议纪要，在原告配合施工、双方协商一致的情况下可对其进行补偿，但原告两个条件均未满足，依据该会议纪要嘉定区政府亦无补偿义务。请求驳回原告的起诉。

　　法院经审理查明：2006年4月12日，嘉定区政府批复同意上海市嘉定区规划管理局(以下简称嘉定规划局)关于某商业广场修建性详细规划及建筑方案设计的请示，其中记载：涉案公路保留向西改道的可能性，将调整为城市道路，目前由于涉案公路调整要求不确定，仍然按照现有红线(35米)绿线(10米)控制。2006年7月21日，嘉定规划局向某公司作出《关于核发建造商业配套用房(某商业广场)建设用地规划许可证的通知》，该项目建设完成后，某商业广场开始营业，某公司对商铺进行了出售和出租。

　　2014年7月29日，上海市规划和自然资源局(以下简称市规划局)作出沪规土资许方[2014]***号《关于审定涉案公路改建工程<建设工程设计方案>的决定》，确定“涉案公路甲段规划红线标准宽度为45m，涉案公路乙段规划红线标准宽度为40m”。

　　因涉案公路改建工程涉及某商业广场原先使用的部分市政及绿化用地，嘉定区政府于2016年6月13日组织相关部门召开专题会议，并形成涉案会议纪要，主要内容为：涉案公路改建按照规划红线实施，没有涉及某商业广场项目出让土地及房屋建筑。但项目经营方某公司认为涉案公路改建工程影响项目经营等事宜，提出需要协调给予补偿。鉴于某公司在改建过程中能够给予配合，在纠纷事宜处理推进中社会不稳定因素可控，同时原定的涉案公路改线成为城市支路不能实现，而且涉案公路改建工程确实对某商业广场项目经营带来了一些影响，因此会议原则同意对某公司有关诉求给予一定补偿。对某公司的补偿范围为：一是涉案公路改建工程直接涉及某商业广场项目设置的地坪、绿化等附属设施补偿;二是因为涉案公路改建工程路面标高抬升引起的某商业广场项目出入口通道、排水系统调整改造补偿;三是涉案公路改建工程涉及某商业广场路段的施工期间，给予某公司一定的租金补贴。补偿工作实施方式：一是由嘉定土储中心负责落实专业第三方公司对补偿范围内容进行资金评估。二是由马陆镇政府牵头，会同嘉定建管委、嘉定土储中心依据第三方公司评估结果，与某公司进行协商确定补偿金额，同时某公司做出相关书面承诺。三是补偿金额由嘉定土储中心支付并列入涉案公路改建工程前期费用，嘉定区财政局、嘉定区审计局做好业务指导，具体由嘉定土储中心会同马陆镇政府联合专报嘉定区政府审定。

　　2016年11月1日，嘉定区政府决定对该路段采取保护性施工措施。2016年12月26日，上海市嘉定区人民政府信访办公室(以下简称嘉定区信访办)就某商业广场损失补偿问题组织某公司、某商业广场业主代表及相关部门召开专题会议，会上口头向某公司宣读了涉案会议纪要的内容。嗣后，嘉定区政府、嘉定建管委、马陆镇政府及嘉定土储中心未就涉案会议纪要确定的补偿事项进行评估，亦未对某公司作出任何补偿。

　　2018年4月3日，某公司提起行政诉讼，要求判令市规划局补偿其因涉案公路改建造成的广场场地、绿化、地下管线等设施设备损失、租金损失、广场部分沿街物业价值贬损共计24,953.3256万元，上海市浦东新区人民法院裁定驳回了某公司的起诉。某公司不服，提起上诉。上海市第三中级人民法院作出(2019)沪03行终447号行政裁定，认为市规划局同意核发涉案公路改建工程建设项目选址意见书的决定对某公司的权利义务不产生实质影响，鉴于嘉定区政府以涉案会议纪要形式明确了具体负责协商补偿的主体为马陆镇政府、嘉定建管委及嘉定土储中心的事实，某公司以市规划局为被告提出行政补偿申请于法无据，遂裁定驳回上诉，维持原裁定。该案诉讼中，某公司取得了书面形式的涉案会议纪要。

　　2019年12月4日，某公司委托律师向嘉定区政府发出《律师函》，要求嘉定区政府及时责成有关工作部门执行涉案会议纪要确定的行政职责，落实会议纪要内容，确保某公司得到公平合理的补偿。嘉定区政府收到《律师函》后未作回复。

　　上海市第二中级人民法院于2021年3月12日作出(2020)沪02行初99号行政判决：责令被告嘉定区政府依法履行涉案会议纪要所确定的对原告实施补偿的职责。宣判后，双方当事人均未提出上诉，判决已发生法律效力。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：本案争议焦点如下：一、涉案会议纪要是否属于行政诉讼受案范围;二、涉案会议纪要议定的事项是否构成四被告履行职责的依据;三、是否应判令四被告履行涉案会议纪要确定的职责。

　　关于争议焦点一：涉案会议纪要是否可诉，应以其是否实际影响原告的权利义务为标准，根据其是否外部化、是否引起行政法律关系的变动，以及相关行政机关是否可直接依照实施进行认定。涉案会议纪要作出后，嘉定区信访办在组织原告召开的专题会上已将会议纪要所确定的事项口头告知原告，该行为不再是行政机关内部正在讨论、尚不具备确定性的过程性行为或内部行政行为，已经转化为外部行政行为。在原告诉市规划局的行政诉讼中，二审法院也正是基于嘉定区政府以会议纪要形式明确了具体负责协商补偿主体的事实，裁定驳回了原告的起诉。涉案会议纪要明确同意对原告给予一定补偿，并确定了补偿范围、计算补偿数额的方法、具体实施补偿工作的主体与步骤以及补偿金额的列支方式，虽因未进行评估而无具体补偿金额，但并不意味着被告同意对原告予以补偿的意思表示处于不确定状态，该会议纪要直接设定了原告取得行政补偿的权利，足以引起原告与四被告之间行政法律关系的变动。相关工作部门按涉案会议纪要确定的工作程序即可直接实施对原告的补偿工作，无须另行作出行政法律行为。故涉案会议纪要对原告这一特定对象的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。

　　关于争议焦点二：涉案会议纪要议定的事项是否构成四被告履行职责的依据。行政机关的法定职责，既包括法律、法规及规章所规定的职责，也包括行政机关在法定权限范围内基于行政允诺、行政协议等行为，为本机关及下属部门自行设定的职责。会议纪要作为行政机关行政管理过程中的一种法定公文样式，其内容具有法定效力，如该会议纪要议定的事项符合行政允诺的特征，则能够成为行政机关履行法定职责的依据。

　　首先，涉案公路改建工程对原告就某商业广场项目所享有的信赖利益产生一定影响。原告依据嘉定区政府批准同意的某商业广场修建性详细规划进行施工建设，建成并投入经营后，原告因此而享有值得保护的信赖利益。此后因涉案公路改建拓宽，导致某商业广场的出入口通道、排水系统以及地坪、绿化等附属设施均受到一定影响，涉案会议纪要对涉案公路改建造成的原告损失范围亦予以了确认，故原告就其信赖利益的损失享有获得补偿的权利。

　　第二，涉案会议纪要议定的事项未超越嘉定区政府的权限范围。根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，嘉定区政府作为县级地方人民政府，具有领导所属各工作部门和下级人民政府工作，管理其行政区域内经济、城乡建设、财政等行政工作的法定职权。某商业广场段的涉案公路改建工程位于嘉定区政府管辖区域，嘉定区政府针对该工程涉及原告的损失问题，组织有关工作部门及下级政府召开专题会议，对原告的补偿范围和补偿工作作出决议，安排部署其下属工作部门具体实施补偿工作，所形成的会议纪要未超越嘉定区政府的职权范围。

　　第三，根据涉案会议纪要内容，嘉定区政府决定给予原告一定补偿系基于原告在涉案公路改建过程中能够给予配合，且原定涉案公路改线成为城市支路不能实现，该工程确对某商业广场项目经营带来一定影响，并未以原告履行一定义务作为补偿的前提条件，嘉定区政府对原告实施补偿具有单方性特征，构成行政允诺，能够作为四被告履行法定职责的依据。

　　关于争议焦点三，是否应判令四被告履行涉案会议纪要确定的职责。嘉定区政府自2016年12月直至本案诉讼期间，未积极主动与原告进行实质性协商，并否认会议纪要确定的补偿职责，拒绝对原告实施补偿，诉讼中又将未履行补偿职责的原因归于原告，怠于履行涉案会议纪要确定的职责，导致原告应得的补偿权益一直未能实现，造成了原告实际损失，对此应当承担相应责任，故应依据涉案会议纪要内容履行补偿职责。

　　至于履行职责的具体方式，因嘉定区政府系涉案会议纪要的制作主体，且作为地方人民政府具有协调和组织所属相关职能部门实施行政补偿工作、决定财政列支补偿款项的职能，故对原告的补偿工作应由嘉定区政府组织实施。马陆镇政府、嘉定建管委及嘉定土储中心应在各自行政职责范围内，根据嘉定区政府的统一安排和部署，完成相关评估工作，依据评估结果与原告进行协商、确定补偿金额，对原告予以补偿。如评估后经协商仍无法与原告就补偿金额达成一致意见，嘉定区政府则应在合理期限内及时就原告的补偿事宜作出行政处理决定。同时，原告也应积极配合相关部门的评估和协商工作，主动提供涉及某商业广场实际损失的相应证据材料，以理性客观的态度提出合理诉求，积极与被告方磋商，以利于双方尽早达成协议。

　　裁判要旨

　　1.行政机关的会议纪要是否具有可诉性。行政机关的会议纪要是否具有可诉性应以其议定事项是否对行政相对人的权利义务产生实际影响为判断标准。若会议纪要已转化为外部行政行为，并为行政相对人设定了权利义务，足以引起行政法律关系变动的，则具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。

　　2.行政相对人能否起诉要求行政机关履行会议纪要。起诉要求行政机关履行会议纪要确认的补偿职责的，在确定涉案会议纪要具有可诉性的前提下，人民法院应对议定事项进行实质审查。会议纪要议定的补偿事项符合行政允诺的特征，且属于行政机关职权范围，行政相对人又存在获得补偿的权利基础的，人民法院可以支持行政相对人的诉请。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第72条

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第1条

　　一审：上海市第二中级人民法院(2020)沪02行初99号行政判决(2021年3月12日)

　　(行政庭)