会议纪要议定事项可转化为行政机关的法定职责

　　入库编号

　　2023-12-3-021-005

　　某公司诉福州市长乐区人民政府不履行法定职责案

　　——会议纪要议定事项可转化为行政机关的法定职责

　　关键词

　　行政

　　不履行法定职责

　　会议纪要

　　行政允诺

　　基本案情

　　法院经审理查明：2000年，金某园2#、3#、4#、9#、10#、12#共六幢商品房及规划中的原1#楼、11#楼地块被公开拍卖未果。2003年，长乐区政府召开金某园资产处置有关问题协调会，并形成了〔2003〕174号《金某园资产处置有关问题协调会议纪要》(以下简称〔2003〕174号《会议纪要》)。2004年12月21日，某公司在拍卖会上以最高应价依法买受，并交足价款及有关税费，更改小区名称为金峰鑫某园。某公司在履行拍卖买受人所尽的义务后，向长乐区国土资源局申请办理上述地块的土地使用权变更登记手续，长乐区国土资源局于2005年9月9日出具《否定报备单》不予办理，指出其中“12#楼为违章建筑不予办理转让”。某公司认为根据拍卖时拍卖行提供的材料(长补)榕房许字第××号《商品房预售许可证》批准预售楼号12#楼为商住楼及〔2003〕174号《会议纪要》的“四个允许”，长乐区政府应当为某公司的12#楼办理登记手续。某公司多次向有关部门申请变更有关手续未果，遂于2016年1月13日向人民法院提起诉讼，要求判决确认某公司买受长乐区政府委托法院拍卖的项目地块后，长乐区政府未履行拍卖附件中〔2003〕174号《会议纪要》的法定职责的行为违法，并确认长乐区政府不履行某公司长年来申请明确鑫某园项目规划指标认定的行为违法。

　　福建省莆田市中级人民法院于2016年8月15日作出(2016)闽03行初33号行政判决，驳回某公司的诉讼请求。

　　一审宣判后，某公司不服提起上诉，福建省高级人民法院于2017年2月28日作出(2016)闽行终695号行政判决，驳回上诉、维持一审判决。

　　二审宣判后，某公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年12月29日作出(2018)最高法行再205号行政判决，1.撤销福建省高级人民法院(2016)闽行终695号行政判决和福建省莆田市中级人民法院(2016)闽03行初33号行政判决;2.确认福州市长乐区人民政府未全面履行〔2003〕174号《金某园资产处置有关问题协调会议纪要》确定职责的行为违法;3.责令福州市长乐区人民政府在本判决生效之日起九十日之内根据本判决依法履行〔2003〕174号《金某园资产处置有关问题协调会议纪要》等所确定的职责。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：

　　一、关于政府会议纪要议定的事项是否属于法定职责的问题

　　法定职责既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。

　　会议纪要是行政机关常用的公文格式。会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。对本案而言，〔2003〕174号《会议纪要》议定的“四个允许”，是长乐区政府就涉案房地产后期开发的行政允诺，也即成为长乐区政府及其职责部门相应的法定职责。一、二审法院认为〔2003〕174号《会议纪要》所议定的“四个允许”职责，不属于长乐区政府的法定职责，系对法定职责的错误理解，依法应予纠正。

　　二、关于长乐区政府是否负有保证《会议纪要》内容得以实现的职责问题

　　本案的特殊性在于〔2003〕174号《会议纪要》所确定的“四个允许”所涉及的规划调整、土地出让与管理等内容，虽然是长乐区政府规划与土地管理等工作部门的法定职责，但长乐区政府以〔2003〕174号《会议纪要》作出“四个允许”承诺的方式，已经将监督所属工作部门依法履职转化成为长乐区政府依法应当履行的承诺、义务与职责。在未依法定程序否定〔2003〕174号《会议纪要》等文件的效力之前，长乐区政府应秉持诚实守信的原则，确保政府纪要的贯彻落实。因此，监督并督促相关工作部门依法、正确、全面履行“四个允许”，也即成为长乐区政府依法必须履行的法定职责。某公司认为长乐区政府及其工作部门未全面履行〔2003〕174号《会议纪要》议定的“四个允许”职责的，既可以选择以〔2003〕174号《会议纪要》为依据直接起诉相应的工作部门，也可直接以长乐区政府为被告要求其与相关工作部门共同履行〔2003〕174号《会议纪要》所议定事项。长乐区政府认为其工作部门不履行相应职责的，可以依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第三项的规定，改变或者撤销该工作部门不适当的命令、指示等。一、二审法院均认为项目规划指标认定、土地管理等“四个允许”方面的约定，不属于人民政府职责而属于相应工作部门职责的认定，未充分考虑到相关职责系政府纪要所确定，构成认定事实不清、适用法律错误。

　　三、关于长乐区政府应当如何履行《会议纪要》所确定职责的问题

　　〔2003〕174号《会议纪要》作出后，某公司于2004年12月21日在长乐区人民法院委托拍卖行举行的公开拍卖会上以1379.6万元中标买受涉案房地产并已交足价款，长乐区人民法院裁定涉案房地产由某公司买受并限期办理房屋产权及土地使用权变更登记手续。但随后的2005年9月9日，长乐区国土资源局针对某公司提出的土地使用权变更登记申请作出《否定报备单》，以原开发商未缴清土地出让金、须先办理房产变更登记、12#楼属于违法建筑不能转让等理由，对某公司的申请件予以退回。后长乐区政府虽于2005年10月19日、2006年3月4日和2006年4月5日三次召开专题会议，协调处理某公司续建原宾某园问题和鑫某园规划建设问题，但直到2014年10月11日长乐区政府召开的2014年第5次市长办公会议才决定：一是将现状续建规划指标作为该项目规划指标，具体由法院和规划局负责出具认定文件予以明确;二是同意调整规划指标。2014年10月29日，某公司向长乐区城乡规划局提交《关于办理规划指标的申请报告》。2014年12月26日，长乐区城乡规划局和长乐区人民法院作出认定书，认定项目拍卖用地面积和现状规划指标。2015年5月14日，长乐区城乡规划局向长乐区政府提交《关于鑫某园变更容积率等规划条件的请示》。2015年5月28日，长乐区政府针对长乐区城乡规划局的请示作出同意项目规划条件变更的批复。2015年6月3日，长乐区城乡规划局向某公司作出复函，通知某公司调整的指标，并通知其持该函向国土资源局等有关部门按规定办理相关手续。然而，直到本院审查时，某公司在长达15年时间内，未能得以开展任何建设，涉案争议房地产仍处于2003年拍卖前的状态。某公司巨资竞得项目长期未得以推进，经济损失不可谓不大。原因虽然是多重的，但长乐区政府及其工作部门未依法、及时、全面履行相关纪要内容，不依法履职甚至互相推诿，显然是重要原因之一。

　　诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的表率和导向作用。只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约和会议纪要，才能取得“城门立木“的效果，才能更快带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。人民法院应当监督政府及相关工作部门兑现向行政相对人依法作出的政策承诺，不支持地方以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。政府违反承诺导致相对人经济损失的，要承担法律和经济责任。因此，长乐区政府应当在收到本判决书后，严格按照〔2003〕174号《会议纪要》的内容及时组织、督促和协助相关工作部门履行相应的法定职责。

　　显然，依法履职并不意味着必须全部按照相对人的请求内容履职，但也不意味着无法满足相对人的请求就可以不及时处理或不依法作出书面答复;正如相对人有义务以书面要式行为向行政机关提出具体、明确的履职请求、依据与理由，行政机关也有义务以书面要式方式告知相对人全部或者部分不能履职的依据和理由，而不能不理不睬，怠于履职，从而造成纠纷长期无法解决，难以进入法治化渠道解决。长乐区政府与相应工作部门应当依法回应某公司的申请和诉求;对于15年来因法律法规政策调整等原因，出现原有规定与现有规定相冲突的，应当考虑保护相对人信赖利益，作出对某公司有利的解释和执行，而不能因此加重相对人的实际负担;在对拍卖等文件的理解存在分歧时，也应当本着有利于相对人的原则进行解释。当然，合法性仍是行政机关依法行政的首要考量因素。某公司对约定的容积率由2.35调整为3.692又增加至4.616后的相关土地出让金的补交问题，亦应秉持诚信原则，实事求是地与长乐区政府及其工作部门进行测算和协商，在弥补资金等实际损失与保持合理利润的情况下，依法予以补交。双方无法协商一致的，长乐区政府则应及时作出行政决定或者《会议纪要》，载明其与相应工作部门对相关问题的明确、具体、可执行的意见，并依法送达某公司，而不能久拖不定、议而不决，更不得与工作部门之间相互推诿。某公司对行政决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，维护企业合法权益。

　　裁判要旨

　　1.行政诉讼法第十二条、第七十二条所指法定职责，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。政府会议纪要议定事项具有法定效力，非依法定程序不得否定之。无论是行政机关还是相对人，均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。

　　2.市、县人民政府如果在会议纪要中确定了其所属工作部门的法定职责事项，属于以承诺的方式，将监督所属工作部门依法履职转化成为本政府依法应当履行的承诺、义务与职责。政府应秉持诚实守信的原则，确保会议纪要的贯彻落实，监督并督促相关工作部门依法、正确、全面履行会议纪要议定事项。

　　3.政府及相关工作部门应当依法兑现向行政相对人依法作出的政策承诺，地方以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，违反承诺导致相对人经济损失的，依法应当承担法律和经济责任。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第72条

　　一审：福建省莆田市中级人民法院(2016)闽03行初33号行政判决(2016年8月15日)

　　二审：福建省高级人民法院(2016)闽行终695号行政判决(2017年2月28日)

　　再审：最高人民法院(2018)最高法行再205号行政判决(2018年12月29日)

　　(行政庭)