滥用诉权的认定

　　入库编号

　　2023-12-3-021-003

　　陈某东诉浙江省人民政府不履行行政复议法定职责案

　　——滥用诉权的认定

　　关键词

　　行政

　　不履行法定职责

　　行政复议

　　受理条件

　　诉的利益

　　权利滥用

　　基本案情

　　法院经审理查明：陈某东曾与瑞安市塘下镇人民政府签订聘用合同，塘下镇政府聘用其为塘下镇联合执法指挥中心临时工作人员，聘用期2004年12月至2005年12月。合同到期后，双方未办理续聘或解聘手续。陈某东仍继续在塘下镇联合执法指挥中心工作。2012年3月6日，塘下镇政府作出《辞退通知书》，认为陈某东长期旷工和迟到，严重违反塘下镇联合执法中心考勤制度，根据劳动法规和相关规章制度，对其作出辞退处理，双方终止劳动关系，工资和保险计算至2012年3月31日。后双方曾就劳动合同关系问题提起过相应诉讼。

　　同时，陈某东对塘下镇政府作出的《辞退通知书》不服，依据《中华人民共和国公务员法》向塘下镇政府提出复核申请。2012年4月9日，塘下镇政府作出《回函》，认定陈某东不是公务员，无权依据《公务员法》第九十条规定提出复核申请，故对其申请不予答复。陈某东不服上述《回函》，先后向瑞安市人力资源和社会保障局、瑞安市人民政府提出申诉。瑞安市政府于2012年9月19日作出《不予受理通知书》，告知陈某东：“你提交的针对瑞安市人社局瑞人社法〔2012〕1号复核申请不予受理决定的《申诉状》及所附材料已经收悉。经审查核实，没有发现关于你已被录用为公务员或事业编制工作人员的信息。据此，你不具备依据《公务员法》第九十条规定提出人事处理申诉申请的主体资格。为此，特通知你，对你提出的申诉申请，不予受理。”

　　陈某东不服瑞安市政府及瑞安市人社局上述处理，以瑞安市政府为被申诉人、以瑞安市人社局为第三人，向温州市人民政府提出再申诉状，请求撤销瑞安市政府作出的《不予受理通知书》，责令其依法重新作出申诉处理决定并撤销瑞安市人社局复核申请不予受理决定。2013年3月22日，温州市政府作出温政人申〔2013〕1号《不受理再申诉通知书》，告知陈某东其并无通过公开考试被录用为公务员的记录，不符合《公务员申诉规定(试行)》第十九条的规定，决定不予受理其再申诉申请。

　　陈某东不服上述《不受理再申诉通知书》，向浙江省政府申请行政复议，请求撤销该通知书，并责令温州市政府履行再申诉处理职责。浙江省政府于2013年2月4日作出浙政复〔2013〕40号《行政复议告知书》，告知陈某东其复议申请不属于行政复议受理范围，不符合行政复议条件，对该申请不予受理。陈某东不服，以浙江省政府为被告提起本案行政诉讼。

　　浙江省杭州市中级人民法院于2015年12月2日作出(2015)浙杭行初字第288号行政判决，驳回陈某东的诉讼请求。

　　一审宣判后，陈某东不服提起上诉，浙江省高级人民法院于2016年4月19日作出(2016)浙行终193号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

　　二审宣判后，陈某东向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年10月18日作出(2018)最高法行申6453号行政裁定，驳回再审申请人陈某东的再审申请。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：

　　一、复议机关对明显不符合受理条件的复议申请告知不受理行为的可诉性问题

　　《中华人民共和国行政复议法》第八条第一款规定，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。可见，即使陈某东有关其是公务员的主张成立，其与塘下镇政府之间的辞退纠纷，亦不应当通过行政复议或者行政诉讼方式解决，而应通过法律、行政法规规定的其他专门的救济渠道解决。诚然，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利;有关国家机关依法应当查清事实，负责处理。但是，不论申诉、控告或者检举人对有关国家机关的调查处理是否满意，其并不必然因为申诉、控告或者检举行为本身而取得行政复议申请人或者行政诉讼原告资格。行政复议的申请人资格与行政诉讼的原告资格，仍应遵循保护规范理论;申诉、控告或者检举人向行政复议机关申请行政复议与向人民法院提起行政诉讼，仍应符合行政复议法、行政诉讼法规定的条件。然而，浙江省相关复议机关以及人民法院，明知陈某东与塘下镇政府之间的辞退纠纷无法通过行政复议和行政诉讼渠道解决，仍然许可并放任该争议经历为数众多的行政复议与行政诉讼，造成有限行政与司法资源的浪费;此既与陈某东滥用行政复议申请权和行政诉讼起诉权有关，也与相关复议机关、人民法院对法律规定的行政复议受理条件和行政诉讼登记立案条件认识模糊有关;更表明相关复议机关、人民法院，对履行法定职责救济问题认识不清晰，对履行法定职责之诉的起诉条件审查不准确，对滥用复议申请权和诉权的规制不力。

　　根据行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。通常，针对上述情形，行政复议机关以《行政复议申请不予受理决定书》形式作出处理，并交代诉权与起诉期限。但是，对于行政复议申请存在申请人明显不具备主体资格、申请复议事项明显不属于受理范围、复议被申请机关明显不具备被申请人资格等情形的，复议机关可以书面告知申请人其复议申请不成立，并无须作出不予受理复议申请决定，且无须交代诉权。复议机关有关复议申请“明显”不成立的告知行为，一般不具有可诉性;除非复议机关对复议申请不成立的认定错误。同时，复议机关此类不予受理复议申请决定书、告知书错误交代诉权的，人民法院亦不受其约束。因为，人民法院行政诉讼的受案范围由行政诉讼法等法律规定;且与刑事、民事诉讼不同，行政诉讼由于涉及相对人、行政主体与司法机关三者的权力配置的平衡，关系保护权利、监督行政和解决争议三重功能定位，以及权利的高效保护、行政效率的有效支持和行政纠纷实质化解三重目标的实现，因而人民法院是否受理案件，除取决于是否属于可诉行政行为，还必须考虑行政行为是否成熟、起诉时机是否过早或过晚、起诉是否具有必要性和实效性、是否更适宜通过其他途径解决、是否有更便捷高效的诉可以代替、诉请保护的利益是否符合保护规范原理、起诉是否有违禁止反言规则、是否曾明确抛弃过诉权等因素。因而，既不能认为行政机关作出的所有行为均系行政行为，也不能认为所有行政行为均属行政诉讼受案范围，更不能认为人民法院对所有可诉行政行为的起诉均须立案受理。

　　二、关于履行职责之诉成立的判断标准问题

　　一般而言，履行法定职责(包括给付)之诉成立的前提条件之一，在于被申请履职的行政机关具有相应的职责。即被申请履职的行政机关对履职申请具有相应的事务、地域和层级管辖职权。如果行政机关明显不具有相应的事务、地域或者层级管辖职权，则行政相对人的履职申请明显不成立，相应履行法定职责之诉亦不能成立，也更谈不上是否应当履职、是否已经依法履职等实体法问题。此情况下，无论行政机关对申请人履职申请不予答复或者答复不予处理或者答复无法让申请人满意，依法均不属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。

　　同时，即使上级行政机关基于组织法上的监督权能，具有相应对下监督、查处、督促职责，也有权以自己名义启动相应的调查并履行相应的职能;但是相较于申请人直接向依法具有事务、地域、层级管辖权的行政机关寻求直接、便捷、有效的救济而言，即申请人本来可以通过其他更为简捷、完整、迅速或者便宜等更符合事实需要的途径，达到请求保护目的的，其舍近求远而针对上级行政机关提起的履行职责之诉，属于无效率的权利保护，因而一般也不应许可。也即对于以上级行政机关为被告而提起的实质为要求履行对下监督查处职责的履职之诉，一般不具有通过行政诉讼予以救济的必要性和实际效果，原则上人民法院可以径行裁定驳回起诉，而无须进入实体审理。

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款即进一步作出明确规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。进而言之，人民法院在立案登记审查时，如果被诉行政机关因事务、层级、地域原因明显不具有起诉人诉请履行的职责，明显不具有诉请实施的职权权限，根本不可能履行诉请的职责或者给付义务的，则履行法定职责之诉也即不能成立，人民法院可以径行裁定驳回起诉甚至不予登记立案。当然，为防止将诉权与胜诉权相混同，避免动辄不经实体审理即驳回履行法定职责之诉，否定履行法定职责之诉成立的前提条件，必须严格加以限制：即行政机关不具有相应职权权限的事实是如此之“明显”，以至于不可能再提出其他任何合理怀疑，任何具有法律知识或者虽无法律知识但一经释明即应知晓该行政机关“明显”不具有相应的职责。在此前提条件下，人民法院方可径行裁定不予立案或者驳回起诉，或者依据行政诉讼法解释第五十五条第二款规定，退回诉状并记录在册，以避免形成缠讼，浪费行政与司法资源。

　　三、关于滥用诉讼权利的规制问题

　　权利之明显滥用，不受法律保护。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔2017〕25号，以下简称意见)明确要求，正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。同时，根据意见第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。第十七条规定，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人，要探索建立有效机制，依法及时有效制止。

　　考察本案相关联的一系列行政复议、行政诉讼案件，可知陈某东的实质诉求是要求相关行政机关按照公务员法的规定，处理其在塘下镇联合执法指挥中心工作期间的矛盾纠纷，其一再选择不同的事由，提出复核、申诉、再申诉、控告检举、信访、监督等申请，其中明显包含重复申请、循环申请和重叠申请，继而就有关人民政府和其他行政机关对这些申请的答复或不予答复行为，提出行政复议申请并提起行政诉讼。上述一系列诉求明显不属于行政复议受理范围，也不属于行政诉讼受案范围。对此，复议机关法律文书、人民法院生效裁判均多次、反复释明，而陈某东在完全知晓的情况下，仍然反复、大量申请行政复议并提起行政诉讼，属于典型的滥用诉权。

　　《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(法发〔2015〕6号)规定，要加强诉讼诚信建设，规范行使诉权行为，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，要依法加大惩治力度。《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发〔2016〕21号)第二十二条规定，加大对虚假诉讼、恶意诉讼等非诚信诉讼行为的打击力度，充分发挥诉讼费用、律师费用调节当事人诉讼行为的杠杆作用，促使当事人选择适当方式解决纠纷。当事人存在滥用诉讼权利、拖延承担诉讼义务等明显不当行为，造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。由此可见，立案登记制并不是取消立案条件审查，而是从依法保障人民法院行使职权和依法保护当事人诉权的角度，要求人民法院在立案时就要针对法定起诉条件等事项，进行更加精细、准确、妥当的审查，并防止不必要和过度审查。因此，在坚持立案登记制的同时，人民法院仍应依据行政诉讼法第六章起诉和受理的整体规定，全面把握行政诉讼的立案条件，对立案条件的审查，原则上应在立案环节解决，而尽可能减少在审理环节裁定驳回起诉。参照上述一系列规定精神，根据行政诉讼法解释第五十五条规定，人民法院对已经认定为滥用诉权的起诉，可以退回诉状并记录在册。坚持起诉造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。

　　诉最终能否获得审理判决取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性。陈某东对其与塘下镇政府的案涉争议，有权向温州市、浙江省人力资源和社会保障行政主管部门申诉反映并请求调查处理，也可依法向瑞安市政府、温州市政府以至浙江省政府申诉反映情况。但是，陈某东对上述行政机关的答复、告知以及案涉其他形式的作为、不作为等，即便通过行政复议和行政诉讼介入，也不能获得更有实际效果的救济，故依法仍不能申请行政复议或者提起行政诉讼。人民法院对以明显不具有相应职责和权限的行政机关为被告提起的行政诉讼，可以径行裁定驳回起诉。一审法院在查清本案明显不属于行政复议管辖范围后，应当退回诉状并记录在册，或者径行裁定不予登记立案或驳回起诉，而不应以判决方式驳回陈某东的诉讼请求。鉴于本案已进入申请再审审查程序，为避免进一步浪费行政与司法资源，法院对原审错误选择裁判方式问题不予提审后再行裁定驳回起诉，但对原审存在的上述适用法律错误问题，仍予明确指正。今后，对于陈某东另行提起的涉及本案相关争议的行政诉讼，人民法院在登记立案前应当依法严格审查;对明显滥用诉权的，退回诉状并记录在册;无理缠讼，造成诉讼对方或第三人直接损失的，可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。

　　裁判要旨

　　1.复议机关有关复议申请“明显”不成立的告知行为，一般不具有可诉性;除非复议机关对复议申请不成立的认定错误。同时，复议机关此类不予受理复议申请决定书、告知书错误交代诉权的，人民法院亦不受其约束。

　　2.行政机关明显不具有相应的事务、地域或者层级管辖职权，则行政相对人的履职申请明显不成立，相应履行法定职责之诉亦不能成立，依法均不属于行政复议受理和行政诉讼受案范围，人民法院可以径行裁定驳回起诉甚至不予登记立案。

　　3.公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，必须符合行政诉讼法所规定的条件;公民、法人或者其他组织提起的诉讼明显不成立或者滥用起诉权利的，人民法院有权不予登记立案。人民法院对已经认定为滥用诉权的起诉，可以退回诉状并记录在册。坚持起诉造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第13条第3项

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第93条第2款

　　一审：浙江省杭州市中级人民法院 (2015)浙杭行初字第288号行政判决(2015年12月2日)

　　二审：浙江省高级人民法院作出(2016)浙行终193号行政判决(2016年4月19日)

　　再审：最高人民法院(2018)最高法行申6453号行政裁定(2018年10月18日)

　　(行政庭)