最高人民法院行政协议典型案例裁判观点汇编（2016-2020）之一

　　1.是否进行公开招投标，属对政府今后行为进行规范的建议和请求，属其裁量权限，并非本案审查对象

　　【裁判要点】

　　原审判决从行政合同概念、特征及签约合同的内容、目的等方面，对被申请人博州国资委与原审第三人新疆三宝公司签订的《博州艾比湖卤虫资源暨盐化工项目开发合作协议》进行认定分析，认为其属于行政合同范畴，且具有可诉性正确，本院予以确认。该开发合作协议是在公开竞争基础上形成，且属博州国资委与新疆三宝公司双方签订的行政合同，其主要内容为双方约定创设新的合资公司，并由新设立的合资公司依法申请相应的捕捞行政许可，获取该博州艾比湖卤虫卵捕捞权;相关合同权利及义务范围仅限签订双方，对该合同法律关系之外的第三方不产生法律上利害关系。申请人奎屯浩泽公司虽在历史上曾取得数年博州艾比湖卤虫的捕捞权，但其非订立行政协议的相对方，与被诉行政协议间亦不存在利害关系;奎屯浩泽公司的法定代表人孙永军虽然在所诉协议签订两年后因故转让其在新设立公司的股份，但《博州艾比湖卤虫资源暨盐化工项目开发合作协议》已经保障了其公平竞争权，故其要求确认被诉协议无效的诉讼请求，缺乏法律和事实依据。

　　《行政许可法》第十二条第二项规定：“下列事项可以设定行政许可：(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。该法第五十三规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标拍卖等公平竞争的方式作出决定。”但是，卤虫系再生资源，对卤虫卵的捕捞并不属于有限自然资源的开发利用或公共资源配置，故奎屯浩泽公司主张必须按照招标拍卖方式作出决定，系对法律规定的错误理解，无事实和法律依据。此外，是否进行公开招投标，属对政府今后行为进行规范的建议和请求，博州政府今后是否采取招标拍卖方式或者其他公平竞争的方式，属其裁量权限，并非本案审查对象。因此，再审申请人要求判令博州政府每年按《行政许可法》的规定公开招投标确定艾比湖卤虫卵资源捕捞权人的请求，本院亦不予支持。

　　——奎屯浩泽商贸有限公司因其诉博尔塔拉蒙古自治州人民政府、博尔塔拉蒙古自治州国有资产监督管理委员会水生物资源行政管理暨行政赔偿一案 案号：(2016)最高法行申367号
 

　　2.继续履行行政协议需具备一定的条件，人民法院不能要求不符合条件的双方继续履行行政协议

　　【裁判要点】

　　继续履行行政协议需具备一定的条件，人民法院不能要求不符合条件的双方继续履行行政协议。本案中，根据原审法院查明的事实，原和田市建设局接管天瑞公司和田市天然气供应经营权业务后，建设以及经营状况都发生了重大变化，客观上再审申请人已无继续履行天然气特许经营协议的可能。因此原审法院认为兴源公司及天瑞公司不符合继续履行天然气特许经营协议的条件，从而不支持再审申请人要求继续履行合同的诉讼请求，并无明显不当。且从再审申请人提交的证据来看，亦无法证明其存在继续履行天然气特许经营协议的条件及可能性，故其要求继续履行该协议的再审请求，本院不予支持。

　　——新疆兴源建设集团有限公司、和田天瑞燃气有限责任公司因诉新疆维吾尔自治区和田市人民政府、新疆维吾尔自治区和田市住房和城乡建设局行政协议案 案号：(2016)最高法行申4236号
 

　　3.镇政府是依据和执行《会议纪要》的要求与永佳公司签订《资产转让协议书》，系履行上级机关的决定，应视为县政府委托

　　原则上，行政协议只有行政机关和法律、法规和规章授权组织才能成为作为行政协议一方行政主体的缔约主体，行政机关和法律、法规和规章授权组织以外的公民、法人或者其他组织，除非存在接受上述机关和组织委托的情形，否则不能成为行政协议的行政主体一方。在本案，案涉《资产转让协议书》系回马镇政府为落实《会议纪要》决定与永佳公司签订的，该协议的缔结主体为回马镇政府，符合行政协议的主体要素。但是，本案的争议焦点在于大英县政府是否还是本案的适格被告。

　　依据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，大英县政府作为其行政区域环境保护的责任主体，具有实施其行政区域环境保护治理工作的行政职责。《会议纪要》系在大英县委主要领导、县政府常务副县长及下属各主要行政机关负责人参与的情况下，根据国家产业发展政策和按照上级党委、政府的要求，为实现节能减排目标而作出的关于关闭永佳公司的专题纪要。该纪要决定，由回马镇政府全权负责永佳公司关闭相关处置工作，同时议定其他相关的评估和补偿方案。《资产转让协议书》的签订方虽为回马镇政府，但该协议的首部对签订的依据和目的作出了明确，即依照《会议纪要》通过永佳公司的资产转让实现产业发展要求和环境治理的目标。回马镇政府正是依据和执行《会议纪要》的要求与永佳公司签订本案《资产转让协议书》，系履行上级机关的决定，应视为大英县政府委托回马镇政府与永佳公司通过案涉《资产转让协议书》设定了相应的权利义务关系。另，回马镇政府在正式签署协议前要报请县政府审核同意，在随后永佳公司的催款过程中时任大英县政府的县长在转让协议上也批示，要求分管副县长组织研究资金支付和国土使用权证等事项，亦进一步印证大英县政府与永佳公司之间的权利义务关系。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，原审法院认定大英县政府系本案的适格被告，并无不当。

　　“言而无信，不知其可”、“人无信不立，业无信不兴，国无信则衰”。大英县政府为履行环境保护治理的行政管理职责通过受让资产的形式订立《资产转让协议书》，并不违反相关的规定。该协议受让资产的价款是在履行相应评估程序和多次协商并报请大英县政府同意后所确定，在订立协议的过程中行政机关已履行了相应的决策程序，对于受让涉案资产所支付的对价及能达到的行政管理效果系有所评估和预期的，其在《资产转让协议书》作出的承诺应有相应的公信力。

　　——四川省大英县人民政府因与大英县永佳纸业有限公司、一审被告四川省大英县回马镇人民政府不履行行政协议纠纷案案号：(2017)最高法行申195号
 

　　4.因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关可以依照《合同法》的规定或者合同约定采取相应的措施，无行使行政优益权的必要

　　【裁判要点】

　　行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议;协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务;当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。

　　——湖北草本工房饮料有限公司诉荆州经济技术开发区管理委员会、荆州市人民政府行政协议纠纷案 案号：(2017)最高法行申3564号
 

　　5.承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现，区政府出于公共利益的需要，单方变更、解除协议，必须对相对人进行补偿

　　【裁判要点】

　　作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益与私人利益发生矛盾时，应优先考虑公共利益的实现，但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。碧江区政府出于公共利益的需要，单方变更、解除协议，必须对相对人进行补偿。二审法院判决碧江区政府对向某松房屋被征收拆迁履行行政补偿的法定职责，并无不当。该行政补偿既包括碧江区政府依据变更后的碧府办发〔2012〕272号《通知》，对向某松进行安置补偿，亦包括碧江区政府因单方变更协议，给向某松造成损失的补偿。碧江区政府应及时履行上述补偿的法定职责，向某松亦可就上述补偿依法要求碧江区政府履行法定职责。

　　——向某松与贵州省铜仁市碧江区人民政府、贵州省铜仁市碧江区灯塔街道办事处、铜仁市九龙房屋拆迁安置有限公司房屋征收补偿协议案 案号：(2017)最高法行申4595号
 

　　6.李某在已将房屋及宅基地转让交付多年并已取得对价的情况下，要求确认区政府签订的协议无效并对其进行安置补偿，有违诚信原则

　　【裁判要点】

　　虽然双方签订的转让协议已经司法程序确认无效，但李某在已将房屋及宅基地转让交付多年并已取得对价的情况下，要求确认中原区政府与张某法签订的《拆迁补偿安置协议》无效并对其进行安置补偿，有违诚信和合理原则，亦不符合法律规定，本院不予支持。目前，涉案宅基地及房屋因被拆迁已丧失了居住和使用功能，已转化为拆迁利益，如李某对拆迁安置补偿利益分配有异议，可通过民事诉讼途径另行解决。

　　——李某诉郑州市中原区人民政府、张某法确认行政行为无效及补偿案 案号：(2017)最高法行申6998号
 

　　7.行政协议争议受案类型的确定和在确定行政诉讼被告时应考虑的要素

　　【裁判要点】

　　行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。就争议类型而言，除《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项所列举的四种行政协议争议外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。将行政协议争议仅理解为《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的四种情形，既不符合现行法律及司法解释的规定也在理论上难于自圆其说，且在实践中容易造成不必要的混乱。

　　在我国确定行政诉讼被告时，应当考虑以下四个要素：一是在程序上，受公民、法人或其他组织起诉，且由人民法院通知应诉的机关或组织;二是在实体上，行使国家行政管理职权职责并作出行政行为(作为或者不作为)，且该行为被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的机关或者组织;三是在组织上，属于能够独立承担法律责任的机关或组织，亦即行政主体;四是在方便性上，即使不属于行政主体，为便利当事人诉权的行使，通过法律、法规或者规章授权亦可将非行政主体的组织在行政诉讼中作为被告。

　　——蒋某玉与重庆高新技术产业开发区管理委员会、重庆高新技术产业开发区征地服务中心行政协议纠纷案 案号：(2017)最高法行再49号
 

　　8.行政协议属于补充或者替代诸如征收拆迁这种行为，则不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到协议影响的第三方救济权利。

　　【裁判要点】

　　民事合同原则上仅具有相对效力，其权利义务关系仅可约束合同双方当事人。行政协议既采民事合同之形式，合同相对性原则亦应遵循。但行政协议之所以属于“行政”，自有其不同于民事合同之处。当行政协议属于补充或者替代诸如征收拆迁这样的单方高权行为，当行政协议具有针对诸如竞争者、邻人等第三方的效力，则不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到行政协议影响的第三方寻求法律救济。本案中，再审申请人尽管不是《委托协议》的当事人，但却是《委托协议》约定的“整体搬迁重建”范围内的利害关系人。《委托协议》既然约定了再审被申请人的搬迁安置义务，则应当赋予搬迁安置的对象寻求法律救济的权利。

　　——黄石市明灯食品厂诉大冶市人民政府、大冶市金山店镇人民政府不履行法定职责案 案号：(2017)最高法行再72号
 

　　9.陈某对于案涉土地征收补偿标准无异议，其诉求是确认防城区政府与邓某签订的征收补偿协议无效，并对其补偿，无需政府先行裁决

　　【裁判要点】

　　《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。这里的先行裁决程序，主要是指《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的对补偿标准有争议时的裁决。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。也就是说，土地权利人对征地补偿安置方案中确定的补偿标准不服，应当先行协调或裁决。根据该条第一款的规定，征用土地方案中需要公告的内容包括批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，补偿标准只是其中一方面的内容。本案中，陈某对于案涉土地征收的补偿标准并无异议，其诉讼请求是请求确认防城区政府与邓某信签订的征收补偿协议无效，并对其进行补偿。一、二审以陈某的起诉不符合行政诉讼案件受理条件为由，裁定驳回陈某的起诉，适用法律错误，本院予以纠正。

　　——陈某诉防城港市防城区人民政府、第三人邓某信行政征收补偿案 案号：(2017)最高法行再96号
 

　　10.行政机关在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系，此种协议统称为行政协议

　　【裁判要点】

　　协议是经过谈判、协商而制定的共同承认、共同遵守的文件。利用协议来约定权利义务是各种社会主体普遍采用的手段。平等的民事主体间签订的协议，属民事协议;引发的纠纷，按照民事救济程序解决。随着行政管理方式的多样化和行政管理理念从高权命令向协商、合作的转变，行政机关在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系，此种协议也被统称为行政协议(行政契约、行政合同);由此引发的纠纷，一般通过行政救济程序解决。

　　《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》(法〔2004〕96号)对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了明确规定。根据该纪要第三条规定，在存在新旧法律衔接问题的情况下，人民法院审查行政行为的合法性，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一)法律、法规或规章另有规定的;(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的;(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。《行政诉讼法》是我国行政诉讼程序的基本法，根据上述适用法律规范标准，对《行政诉讼法》修改后的条款，除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往的，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用新的规定进行裁判。

　　——香港斯托尔实业(集团)有限公司诉泰州市人民政府、泰州市海陵区人民政府、江苏泰州海陵工业园区管理委员会招商引资协议案 案号：(2017)最高法行再99号