(2013)皖行终字第00059号规划部门对违法建设的认定属于行政复议范围安徽高院行政判决书

      案由：限期拆除决定及区政府行政复议一案

　　案 号：　(2013)皖行终字第00059号

　　文书类型：判决书

　　审理法院：安徽省高级人民法院

　　审结日期：2013.9.23

　　审理经过　　

       徐志武因诉马鞍山市人民政府行政复议决定一案，不服马鞍山市中级人民法院于2013年5月27日作出的﹙2013﹚马行初字第00009号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人徐志武，被上诉人的委托代理人陈国利、王华罡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院查明　　

       一审法院审理查明：2007年4月23日，马鞍山市规划局作出马规巡函〔2007〕4号规划巡查联系函，向马鞍山市行政执法局函告：“江东大道东侧与马濮路南侧的江东北苑地块，部分住户未经规划审批擅自建房，违反《城市规划法》32条和《安徽省实施〈城市规划法〉办法》26条，属违法建设，望贵局依法予以查处。”2007年6月16日，花山区城市行政管理执法局根据马鞍山市规划局规划巡查联系函提供的线索，经现场调查后，向徐志武下达了(花)城管限通字(2007)第41010号限期改正通知书，责令其在三日内自行拆除在江东北苑违章搭建的建筑物。2007年6月22日，花山区城市行政管理执法局组织强制拆除了该房屋。2007年9月21日，徐志武向马鞍山市人民政府申请行政复议，请求撤销马鞍山市规划局作出的马规巡函〔2007〕4号规划巡查函，并要求花山区人民政府因违法强行拆迁赔偿其财产损失。2007年12月4日，马鞍山市人民政府作出马复决(2007)17号复议决定书，驳回申请人徐志武不服市规划局规划巡查联系函(马规巡函〔2007〕4号)及要求花山区政府按国家有关法律法规赔偿财产损失的复议申请。

　　一审法院认为　　

       一审法院认为：本案的争议焦点为：1、马鞍山城市规划局出具的规划巡查函是否属于行政复议的受案范围;2、徐志武对花山区人民政府强制拆除其房屋的行为向马鞍山市人民政府提出国家赔偿申请是否符合法定程序。

　　《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出决定，适用本法。根据该条款规定，公民、法人和其他组织只能针对行政机关作出的具体行政行为不服申请行政复议。马鞍山市规划局于2007年4月23日向市行政执法局作出马规巡函〔2007〕4号规划巡查联系函，仅具有对违法行为提供举报线索的作用，在形式上属于在行政机关内部运作的内部行政行为，且马鞍山市规划局没有将该函送达徐志武，即没有通过行政机关的职权行为予以外化，对徐志武实体权利义务不产生法律拘束力或者产生直接影响。因此，徐志武以请求撤销马鞍山市规划局作出的规划巡查联系函向马鞍山市人民政府提出行政复议申请，其申请内容不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议受理范围。

　　根据1995年1月1日施行的《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第一款之规定：赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿。确认行政机关及其工作人员的职务行为是否违法，是请求国家赔偿的前置条件，亦是赔偿请求人获得国家赔偿的必经程序。本案中，徐志武就花山区人民政府拆除其房屋的行为，未通过相关程序申请确认违法，直接向马鞍山市人民政府复议要求责令花山区人民政府给予其国家赔偿，不符合法律规定的条件和程序。

　　至于徐志武补充申请提出指令本案异地审理的诉讼请求，因该请求无法律依据，本院不予支持。徐志武要求确认其住宅是否系违章建筑、赔偿房屋财产损失、解决安置争议等诉讼请求，均不属于本案审理范围，依法不予审理，故对以上诉讼请求依法予以驳回。

　　综上，马鞍山市人民政府以徐志武的复议申请不符合行政复议的受理条件，决定驳回其复议申请，事实清楚，适用法律正确，程序合法。徐志武的诉讼请求，无事实和法律根据，依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行<;中华人民共和国行政诉讼法>;若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回原告徐志武的诉讼请求。

　　徐志武上诉的主要理由为：一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决。

　　二审被上诉人辩称　　
       
       马鞍山市人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审维持一审判决。

　　一审被告向一审法院提举的主要证据材料为：1、原告徐志武提交的行政复议申请书复印件一份。2、行政复议案件受理审批表、文件签发单及行政复议决定书复印件各一份。3、花山区人民政府行政复议答复书及证据目录、马规巡函〔2007〕4号规划巡查联系函、徐志武户住房货币化安置审批表、国家建设用地征迁费用补偿表、《城市规划法》、《马鞍山市城市管理领域集中行使行政处罚权试行办法》文本复印件各一份。4、马鞍山市城市规划局行政复议答复书、卜玉英的安徽省城镇建设工程规划许可证、规划巡查联系函、1984年航拍图复印件各一份。

　　一审原告向一审法院提交的主要证据材料为：1、H327号房屋翻建前三张老照片(复印件);2、2005年征迁时H327号房屋及东社村原貌两张照片(复印件);3、2007年6月22日强拆时拍摄的H327号房屋四张照片(复印件)，证据1-3证明房屋在原址翻建。4、拆迁户情况调查表复印件一份;5、徐志芳拆迁费用补偿表、拆迁户情况调查表复印件各一份;6、徐志武拆迁费用补偿表、拆迁户情况调查表复印件各一份，证据4-6证明拆迁补偿安置情况。7、原红东村东社村民的书面证明复印件一份;8、马鞍山市霍里镇红东村民委员会的书面证明复印件一份，证据7-8证明危房原址翻建。9、沙塘社区的书面证明复印件一份，证明徐志武无住房;10、授权委托书复印件一份，证明委托相关事宜;11、2006年度马鞍山市城市居民最低生活保障年度复审入户调查表(徐志武)复印件一份;12、2006年度马鞍山市城市居民最低生活保障年度复审审核审批表(徐志武)复印件一份，证据11-12证明徐志武是市城镇户口。13、2005年8月15日人民来信、来访、电话摘呈单，证明违法拆迁的事实;14、马鞍山市花山区城市管理行政执法局(花)城管限通字(2007)第41010号限期改正通知书复印件一份;15、马鞍山市城市规划局马规巡函〔2007〕4号规划巡查联系函，证据14-15证明H327号房屋被认定为违法建筑。16、1984年航拍图复印件一份，证明H327号房屋符合村庄规划;17、安徽省城镇建设工程规划许可证复印件一份;18、安徽省城镇建设用地规划许可证复印件一份;证据17-18证明H327号房屋有建房许可。19、马鞍山市花山区人民政府马花复决(2007)01号行政复议决定书复印件一份;20、马鞍山市人民政府马复决(2007)17号复议决定书复印件一份，证据19-20证明区、市政府的复议决定书违法。

　　本院查明　　
       
      上述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。

　　本院认为　　

       本院认为，规划行政主管部门对违法建设的认定，系根据相关规划管理法律法规的规定实施的职权行为。在相对集中行使行政处罚权机制中，规划行政主管部门对违法建设所作的认定，是集中行使行政处罚权的部门作出处罚的事实根据，对行政相对人的权利义务产生实际影响，因而属于具体行政行为。马鞍山市规城市划局作出的马规巡函[2007]4号巡查函，将徐志武的房屋认定为违法建设，对徐志武的权利义务产生了实际影响，徐志武不服该行为申请行政复议，其申请依法属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款的规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求。徐志武认为认为马鞍山市花山区人民政府强拆其房屋的行为违法，向马鞍山市人民政府申请行政复议，同时一并提出了行政赔偿请求，符合行政复议法上述规定。被上诉人马鞍山市人民政府驳回徐志武行政复议申请，属于适用法律错误，一审判决驳回徐志武诉讼请求不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目、第六十一条第(二)项、《最高人民法院关于执行<;中华人民共和国行政诉讼法>;若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：

　　裁判结果　　
      
       一、撤销马鞍山市中级人民法院(2013﹚马行初字第00009号行政判决;

　　二、撤销马鞍山市人民政府马复决(2007)17号复议决定;

　　三、责令马鞍山市人民政府重新作出复议决定。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人马鞍山市人民政府负担。

　　本判决为终审判决。
 

　　落款
 

　　审　判　长　王新林

　　代理审判员　胡　红

　　代理审判员　宋　鑫

　　二Ο一三年九月二十三日

　　书　记　员　阮秀芳