征地补偿安置方案及其批准行为的审查规则

征地补偿安置方案及其批准行为的审查规则

　　(最高人民法院第五巡回法庭2019 年第42次法官会议纪要)

　　【主持人】魏文超

　　【出席法官】汪国献、黄年、王海峰、李剑弢、马成波、孙晓光、葛洪涛、张昊权、司 伟、杨军、马岚、叶欢、乐敏

　　【列席人】何能高

一、案情摘要

　　2016年1月22日，甲县人民政府对甲县国土资源局投送的集体土地征收补偿安置方案作出批复，同意该征收补偿安置方案。甲县国土资源局据此具体组织实施征地补偿安置。被征收人刘某等五人对该补偿安置方案确定的补偿标准及甲县人民政府的批准程序不服，向甲县人民政府的上一级人民政府乙市人民政府申请行政复议，请求撤销该批复。乙市人民政府经实体审查后作出行政复议决定维持了该批复。刘某等五人遂提起本案诉讼，请求撤销甲县人民政府作出的批复及乙市人民政府作出的行政复议决定。一审判决驳回原告诉讼请求。二审撤销一审判决，以甲县人民政府的批准行为属于内部行政行为为由，裁定驳回起诉。

二、法律问题

　　对市、县人民政府批准同意征地补偿安置方案的行为不服申请复议，是否属于行政复议受理范围?

三、不同观点

　　甲说：属于行政复议受理范围

　　根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号，以下简称35号《通知》)的规定，对征地补偿安置标准不服的，可依法申请裁决或行政复议。根据《土地管理法实施条例》第二十五条等规定，市、县人民政府批准同意的补偿安置方案可直接对外具体实施，补偿安置方案的确定系市、县人民政府作出的意思表示。该批准确定补偿安置方案的行为属市、县人民政府作出的对外发生法律效力且影响被征收人权利义务的行政行为，属实质性批准行为，并非内部行政行为。在对补偿安置标准争议采取复议而非裁决方式予以救济的省市，该批准行为属于行政复议的受理范围。

　　乙说：不属于行政复议受理范围

　　市、县人民政府批准同意征地补偿安置的行为，系上级行政机关对下级行政机关所报请示作出的批准行为，属于上下级行政机关之同履行法定报批程序的内部行政行为，对被征收人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受案范围。

四、法官会议意见

　　采甲说

　　补偿安置方案制定及实施程序可分为三个阶段：市、县人民政府土地行政主管部门拟订征地补偿安置方案，予以公告并听取被征地农民的意见;市、县人民政府经审查后对补偿安置方案予以批准;市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的补偿安置方案组织实施。据此，补偿安置方案经市、县人民政府批准后即由土地行政主管部门组织实施，最终确定补偿安置标准的书面载体即市、县人民政府作出的批复及所附补偿安置方案。市、县人民政府作出该批复的受文对象虽系土地行政主管部门，但该批复并非仅在行政机关内部流转，而是直接对外实施。补偿安置方案的确定是市、县人民政府的法定职权，市、县人民政府作出该批复体现了其确定补偿安置标准的意思表示，属实质性批准行为，并非内部行政行为。在对补偿安置标准争议采取复议而非裁决方式予以救济的省市，该批准行为属于行政复议的受理范围。前述案件中，刘某等五人对甲县人民政府批复同意补偿安置方案的行为申请行政复议属于行政复议受案范围。乙市人民政府复议维持该批复后，刘某等五人对该批复及行政复议决定不服提起的诉讼属于行政诉讼的受案范围。据此，再申裁定撤销二审裁定，指令二审法院再审。

五、意见阐释

　　对于市、县人民政府批准同意征地补偿安置方案的行为不服如何救济的问题，实践中存在意见分歧。要对此问题作出准确回答，需理顺补偿标准争议、补偿安置方案、补偿安置方案的批复之间的逻辑联系，准确界定市、县人民政府批准同意补偿安置方案行为的性质。

1.补偿标准争议的内涵

　　补偿标准在 2004年8月28 日修正的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的不同法律条文中多次出现。《土地管理法》第四十七条第三款、第四款等条文规定的补偿标准，系指由省级政府确定，通常以规范性文件方式公布，在一定省域内针对不特定征地项目和补偿安置对象、可反复适用的补偿标准，应属抽象行政行为。此补偿标准以规范性文件为载体，不属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。被征收人对该规范性文件不服，可在相关行政诉讼中请求附带审查。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款中的补偿标准则为裁决或行政复议的对象，有关争议即实践中最为常见的补偿标准争议。对于该条款中所指的补偿标准，有观点认为，补偿标准是指市、县人民政府依据补偿安置方案确定的被征收人应当获得的补偿金额。还有观点认为，补偿标准是市、县人民政府土地行政主管部门制定的具体征收项目补偿安置方案中确定的补偿标准。我们认为，补偿标准应指经市、县人民政府批准的具体征收项目中的补偿安置方案所载明的补偿标准。前述第一种观点所指的补偿标准，包括了对征收项目的补偿标准、实物登记数据及计算确定金额的争议，一般通过征收补偿安置协议、征收补偿决定等形式体现。对于实物登记及计算争议等属于对补偿标准的实施行为不服，可通过提起履职之诉等途径寻求救济，而不是针对补偿标准申请协调、裁决或行政复议。只有其中有关项目补偿标准的争议才属于前述可通过裁决或复议程序解决的补偿争议。

2.征地补偿标准争议诉讼需先经行政裁决或复议

　　根据《土地管理法实施条例》第二十五条及 35号《通知》的规定，对补偿安置标准不服的，可依法申请协调、裁决或提起行政复议。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有争议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决，据此，被征收人对补偿标准有争议的，应通过协调、裁决或行政复议途径寻求救济;未经协调、裁决或行政复议程序径行向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。对于经裁决或复议后，行政机关不予受理裁决或复议申请的，应当对该不予受理提起诉讼，仍不能径行对补偿安置标准争议提起诉。前述案件中仅涉及对补偿标准争议进行行政复议的问题，故下文中仅就此进行论述，不涉及通过协调、裁决方式解决补偿标准争议的有关问题。

3.征地补偿标准争议行政复议的审查对象

　　根据35号《通知》的规定，对补偿标准不服申请裁决的，应当根据行政复议法律、法规的规定提出申请。根据行政复议法律、法规的规定，行政复议的审查对象是对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响的行政行为，故有关征地补偿标准争议的行政复议亦应当针对具体的行政行为进行。征地补偿安置方案制定及实施程序的三个阶段中，应当确定其中一个具体的行政行为作为复议审查对象。

　　在第一个阶段，土地行政主管部门根据征收土地方案和征地补偿登记情况，拟定征地补偿安置方案，对具体安置办法和附着物、青苗的具体补偿额等听取被征地的农村集体经济组织和农民意见。土地行政主管部门将征地补偿安置方案报市、县人民政府审批。在第二个阶段，市、县人民政府应根据报送材料，对补偿安置方案确定的补偿安置情况进行实质审查。土地行政主管部门对被征收人提出的合理意见和要求未作出调整的，市、县人民政府可不予批准。市、县人民政府对合法的补偿安置方案予以批准实施。在第三个阶段，补偿安置方案批准后，由土地行政主管部门直接组织实施。法律、行政法规并未规定土地行政主管部门需对经批准的补偿安置方案予以公告。按照正当程序原则，补偿安置方案经批准后，应当告知被征收人，在公告中应当载明该补偿安置方案经市、县人民政府批准的情况。实践中，仅部分市、县人民政府或土地行政主管部门进行了该公告。前述系列行政行为中，第一阶段的行为系过程性行为，第三阶段中的具体实施行为系补偿安置标准确定后的实施行为，有关补偿安置标准的确定主要集中在市、县人民政府批准补偿安置方案及土地行政主管部门公告补偿安置方案的程序中。对于市、县人民政府批准及土地行政主管部门公告行为的性质分析如下。

　　行政机关之间的批准行为是实践中常见的内部行政行为，不具有可诉性，但并非所有批准行为均系内部行政行为。对不同的“批准”行为性质的确定，涉及“外观主义”原则的运用及内、外部行政行为的区分。有观点认为判断批准行为的性质，根本标准有两个：一是看法定行政职能归属，二是看未经批准的法律后果，若作出对外发生法律效力行政行为的法定职权在下级机关的，上级行政机关的批准行为为程序性审批，为内部行政行为，下级机关未经批准对外作出的行政行为并不必然无效。若作出对外发生法律效力行政行为的法定职权在上级行政机关的，上级机关的批准行为为实质性审批，下级机关未经审批对外作出行政行为属超越职权的无效行政行为。

　　市、县人民政府批准征地补偿方案的行为即系实质性审批行为，并非内部行政行为。理由如下：(1)从行政职权来看，市、县人民政府对补偿安置方案进行批准系其行使法定职权的行为，经批准的补偿安置方案是市、县人民政府的意思表示，代表市县人民政府的意志，土地行政主管部门只是为补偿安置方案的确定做一些前提性、基础性的工作。若土地行政主管部门未经批准即对外作出补偿安置方案，系超越法定职权的无效行政行为。(2)从外部效力来看，补偿安置方案经市、县人民政府批准后，由土地行政主管部门直接付诸实施，直接对外产生法律效力，对被征收人产生了实际影响。(3)以行政行为的阶段性来看。土地行政主管部门拟定的补偿安置方案须待市、县人民政府审批后才能最终确定，属阶段性行政行为。市、县人民政府批准补偿安置方案后，补偿安置方案得以确定并能够直接实施，该批准行为属确定行政法上权利义务关系的行政行为。综上，市、县人民政府批准征地补偿安置方案的行为系对被征收人权利义务产生实质影响的行政行为，补偿安置标准的书面载体即是市、县人民政府批准同意补偿安置标准的批复及所附补偿安置方案，该批复应当作为有关补偿标准争议行政复议的审查对象。

　　市、县人民政府批准补偿安置方案后，部分土地行政主管部门以自己名义对该补偿安置方案发布公告。该公告行为仅系将经批准的补偿安置方案予以告知，系土地行政主管部门实施补偿安置方案的方式之一，并不因此导致前述市、县人民政府的批准行为成为内部行政行为。土地行政主管部门的告知行为与征地公告行为的性质相同，仅系将有权机关的批准内容予以告知，并不重新设定有关权利义务，不属于行政复议或行政诉讼的受案范围。

4.对批准补偿安置方案行为的审查内容

　　《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》(国土资发〔2005〕133 号)明确了征地补偿安置争议协调裁决制度，是一项具有自身特点、专门针对征地补偿安置争议设立的纠纷解决制度，不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。虽然征地补偿安置争议协调裁决制度属专门的纠纷解决制度，但对有关争议的审查仍应按照对行政行为合法性审查的一般标准进行。当事人对市、县人民政府就征地补偿安置的批复申请行政复议的，行政复议针对的行政行为即该批复，对其进行审查的内容包含法定职权、实体内容、制定程序适用法律四个方面。鉴于审判实践中各方当事人对有关该批复的法定职权、法律适用的争议较少，主要争议集中在实体内容及制定程序方面，故主要对该两个问题进行论述。

A.对补偿安置方案内容合法性及合理性的审查

　　市、县人民政府批准的补偿安置方案决定了被征收人应获补偿安置的内容，为充分保障被征收人合法权益，应对补偿安置方案内容进行合法性和合理性审查。

　　(1)是否符合《物权法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规的规定。《物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《土地管理法》第四十七条规定，按照统一产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，并对耕地土地补偿费、安置补助费和安置人口计算作出规定。同时安置补助费的使用应当符合《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，专款专用。对于集体土地上建筑物、构筑物，《土地管理法》将其作为地上附着物进行补偿。在房屋为合法建筑，且符合“一户一宅”标准的情况下，保障需要安置农民原生活水平不降低的情况下，可以采取货币安置、产权调换、迁建安置方式加重置成本三种补偿方式，被征收人对补偿安置方式具有选择权。补偿安置标准的制定应当符合上述法律、法规的规定。

　　此外，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。故已变成城市规划区的城乡接合部和城中村的村民与城市居民的生活水平无太大差异，征收机关可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿程序确定房屋价值。

　　(2)是否符合有关征地补偿安置的地方性法规、规章或规范性文件的规定。《土地管理法》第四十七条规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。根据上述规定，省、自治区、直辖市人民政府通常会制定在行政区划内统一使用的征收补偿安置文件，一般以规范性文件形式发布。对于支付的土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，省、自治区、直辖市人民政府可以批准增加安置补助费。对于省级政府制定了适用于全省的有关征地补偿安置标准的地方法规、规章或规范性文件的，市、县人民政府批复同意补偿安置方案时，应审查该补偿安置方案是否符合前述地方法规、规章或规范性文件的规定。

　　(3)是否符合经批准的征收土地方案。根据国土资源部发布的《建设用地审查报批管理办法》第十四条第一款第二项的规定，征收土地方案确定的补偿标准应符合法律、法规规定。补偿标准是征地审批的一个重要内容，审批征地方案时已经对征地补偿的标准进行了审批。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案。征收土地方案一经公告，是生效的行政行为，成为制定征地安置补偿方案的依据。具体征地项目的补偿安置标准应当按照征收土地公告之时的有关补偿标准的法律规定进行确定。征收土地方案中有关补偿标准的内容应当落实到补偿安置方案当中。

　　(4)对于法律、法规、规章及规范性文件中未尽事宜的行政裁量是否明显不合理。对于前述法律、法规、规章及规范性文件中均未作规定的内容，市、县人民政府具有结合征收补偿实践确定补偿标准的裁量权，行政复议机关应对其裁量权行使的合理性进行审查。如在住房安置方式上，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》要求，征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁农户居住问题。故在保障需要安置农民原生活水平不降低的情况下，可以因地制宜采取货币安置、产权调换、迁建安置等多种补偿方式。如在城市远郊和农村地区，可主要采取迁建安置方式，重新安排宅基地建房。在城乡接合部和城中村，可主要采取货币安置和产权调换的两种补偿方式。对于迁建安置方式，重新划定的宅基地面积及建筑物修建面积应当符合征收当时的相关规定，原宅基地面积大于划定的宅基地面积或原建筑物面积大于划地后允许修建的面积的，应当予以补偿。对于产权调换安置方式，安置房的面积应当多元化，以保障被征收人能够选择到与其被征收的房屋面积相近的安置房。对于货币安置方式，应当保障被征收人所得补偿款能够选购到合理居住水平的房屋，保障居住水平不下降。

B.对补偿安置方案制定程序的审查

　　《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》对补偿安置方案制定程序作了明确规定，提高了征地补偿安置工作的透明度，保障了被征收人对补偿安置方案的听证权、建议权。根据《征收土地公告办法》第七条、第九条、第十条对补偿安置方案制定程序的规定，审查内容主要包含以下四个方面：(1)补偿安置方案是否在征收土地公告之日起45 日内拟定并公告。(2)补偿安置方案是否在被征收土地所在地的村、组予以公告。(3)土地行政主管部门是否听取了被征用地的农村集体经济组织和农民的意见。(4)对当事人要求听证的，土地行政主管部门是否依法举行了听证会。若批准补偿安置方案之前未依法进行上达行政程序，则应当撤销市、县人民政府批准补偿安置方案的行为或确认该批准行为程序违法。