行政机关继续履行行政协议案件的审查标准

　　赵爱香诉济南市历城区人民政府继续履行行政协议案——诉请行政机关履行行政协议案件的审查标准

　　【关键词】行政;协议安定性;协议效力;有利解释;合约性审查

　　【裁判要旨】

　　对诉请行政机关继续履行协议的案件的审查，应当从行政协议的行政性和协议性出发，准确把握价值取向和裁判尺度，即重视协议的安定性和稳定性，审慎认定协议效力，对协议内容作正当解释，把握合约性审查规则。(1)行政协议具有安定性，行政协议的安定性和稳定性是审理行政协议案件过程中应予重点考量的价值。行政协议一经签订，对协议双方均有拘束力，非因法定事由、非经法定程序不得随意变更协议。某种意义上，契约安定性优于形式上的合法性。(2)诉请履行行政协议案件，不能仅因行政机关未提供签订协议的依据，即认定协议无效。行政协议是双方协商一致的体现，诚信守约是协议双方应当遵守的基本要求。在行政机关未能提供证据或依据证明行政协议依法无效或撤销，或者存在其他不应当履行的正当事由时，应认定协议合法有效。(3)在行政协议履行过程中，行政机关对约定内容事先没有作出明确界定，协议签订后又不能作出合法有据的解释，此种情形下应作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借此反悔侵害相对人的合法权益。(4)行政机关应当按照协议约定全面履行义务。但在行政相对人确实存在欺诈、胁迫等主要归责于相对人的事由，或者协议内容可能显失公平而损害国家和社会公共利益等情形下，行政机关应当享有一定的单方变更或解除权。

　　【相关法条】

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项　人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

　　(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;

　　《最高法人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款　行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

　　第十四条　人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

　　《中华人民共和国合同法》第五十二条　有下列情形之一的，合同无效：

　　(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;

　　(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;

　　(三)以合法形式掩盖非法目的;

　　(四)损害社会公共利益;

　　(五)违反法律、行政法规的强制性规定。

　　第五十四条第一、二款　下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：

　　(一)因重大误解订立的;

　　(二)在订立合同时显失公平的。

　　一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。

　　【案件索引】

　　一审：山东省济南市中级人民法院(2017)鲁01行初1016号(2018年4月17日)

　　二审：山东省高级人民法院(2018)鲁行终1145号(2019年1月31日)

　　【基本案情】

　　原告(上诉人)赵爱香诉称：原告与济南市历城区雪山片区建设指挥部(下称雪山指挥部)于2015年10月9日签订《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》(下称拆迁安置补偿协议)，目前该项目已经具备分配安置房的条件，但是雪山指挥部拒绝为原告分配安置房。基于此，诉请确认拆迁安置补偿协议有效，并判令历城区政府继续履行拆迁安置补偿协议，向其交付94平方米的安置房。

　　被告(被上诉人)历城区政府辩称：原告在签订拆迁安置补偿协议时，隐瞒了其已经在其他地方参与过安置的事实，被告经复核发现原告存在重复安置的情况，故向原告发出书面告知，要求其前来办理拆迁安置补偿协议的变更手续。因此，请求依法驳回原告的诉讼请求。

　　法院经审理查明：2013年1月28日，历城区政府出具授权书，载明：“历城区政府委托雪山指挥部负责雪山片区四村整合安置房项目，配合济南城市建设投资集团有限公司做好土地征收工作，代表历城区政府与济南城市建设投资集团有限公司签订本项目的相关合同、协议等，处理与本项目有关的一切事务。”2015年10月9日，雪山指挥部与赵爱香签订了拆迁安置补偿协议，协议载明赵爱香家庭共有2口人，除购买部分外合计选房面积94平方米。拆迁安置补偿协议系依据《济南市土地征收管理办法》《济南市人民政府关于加快中心城城中村改造的意见》等有关规定并结合《雪山片区拆迁安置办法》达成。协议签订后，涉案房屋被拆除。2017年7月31日，雪山指挥部通知赵爱香更改协议。历城区政府称，其之所以不按照协议约定对赵爱香进行补偿安置，是因为签订协议时赵爱香隐瞒了在济钢周边片区村庄整合中已经享受过拆迁安置房的事实，该安置房具有福利分房的性质，符合《雪山片区拆迁安置办法》第九条第(六)项关于被拆迁人已享受过福利分房不再予以安置的规定。赵爱香对此反驳称，其在其他地方没有福利分房，拆迁安置房并非福利分房的范畴;另外，其享有的权利源于对其父母房屋的继承，《雪山片区拆迁安置办法》并未涉及类似情况，不能作为历城区政府作出行政行为的依据。赵爱香对历城区政府不履行拆迁安置补偿协议的行为不服，提起本案行政诉讼。另查明，赵爱香在韩仓二村享有拆迁安置房，其在章灵三村所享有涉案房屋的权属来源系其对父母房屋的继承。《雪山片区拆迁安置办法》系雪山指挥部于2012年9月15日制定，该办法第九条列举了相关人员不予安置的六种情形，其中第(六)项规定：“原户口及现户口在被征地拆迁村的非农村集体经济组织成员在外有房改房和福利分房，不予安置，不能购买。”该办法第十二条第(二)项规定：“非农村集体经济组织成员选房时应如实提交：......5.市房管部门无房改房证明;6.单位无房证明……”

　　【裁判结果】

　　山东省济南市中级人民法院于2018年4月17日作出(2017)鲁01行初1016号行政判决：一、确认历城区政府与赵爱香签订拆迁安置补偿协议的行为无效;二、驳回赵爱香请求判令历城区政府继续履行拆迁安置补偿协议的诉讼请求;三、责令历城区政府采取补救措施。

　　宣判后，赵爱香不服原审判决，提起上诉。山东省高级人民法院于2019年1月31日作出(2018)鲁行终1145号行政判决：一、撤销济南市中级人民法院(2017)鲁01行初1016号行政判决;二、判令历城区政府继续履行与赵爱香签订的拆迁安置补偿协议。

　　【裁判理由】

　　法院生效裁判认为：本案争议焦点为被诉拆迁安置补偿协议是否合法有效，历城区政府是否应当继续履行协议，集中表现在历城区政府以重复安置为由不履行与赵爱香达成的拆迁安置补偿协议是否正确。

　　1.关于被诉拆迁安置补偿协议的性质和权责归属问题。本案中，赵爱香基于对其父母房屋的继承，对涉案房屋享有拆迁安置补偿利益。雪山指挥部作为历城区政府成立的临时机构，其与赵爱香签订的拆迁安置补偿协议，目的是社会公共利益之需要，属于行政协议，其行为的法律后果由历城区政府承担。

　　2.关于历城区政府不履行拆迁安置补偿协议的理由是否成立的问题。历城区政府不履行拆迁安置补偿协议，其理由为赵爱香在签订协议时隐瞒了在其他地方享受过拆迁安置房的事实，且该安置房的性质为福利分房，本案安置属于重复安置。但是，赵爱香享受到的拆迁安置房与涉案房屋安置的权源基础并不相同，且对于拆迁安置房是否可以归为福利分房，历城区政府并未提供相应证据或依据予以证明。因此，历城区政府在履行协议时将拆迁安置房视为福利分房并以重复安置为由不履行拆迁安置补偿协议，证据不足，理由不当。

　　3.关于拆迁安置补偿协议的效力及是否应当继续履行的问题。人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。具体到本案，历城区政府于2015年10月9日签订拆迁安置补偿协议时势必对赵爱香的基本情况和安置资格进行了相应审查，协议签订后涉案房屋被拆除，其至2017年7月31日又反悔要求变更协议。因拆迁安置补偿协议一经签订，具有公信力和既定力，在历城区政府无证据证明拆迁安置补偿协议存在《合同法》第五十四条所规定的重大误解或者违背一方真实意思表示等合同可撤销的情形，或者存在《合同法》第五十二条所规定的损害国家利益、社会公共利益等可构成合同无效的情形，抑或存在其他不应当履行的正当事由，应当认定该协议真实有效，历城区政府应当按照协议约定继续履行安置补偿义务。遂判决撤销原审法院判决并责令历城区政府继续履行拆迁安置补偿协议。