履行行政协议过程中行政优益权的运用审查

江门潮连大桥有限公司诉江门市交通运输局、江门市路桥收费管理中心交通行政协议案—履行行政协议过程中行政优益权的运用审查
关键词：行政协议；行政优益权；审理规则
　　[裁判要旨]
　　因国家政策变化致使不能继续履行协议或不能实现协议目的，行政机关运用行政优益权单方解除合同并给予合理补偿，人民法院应依法确认该解除行为的合法有效性。
　　[相关法条]
　　《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条　行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
　　第七十八条第二款　被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。
　　[案件索引]
　　一审：广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初237号（2016年12月31日）
　　二审：广东省江门市中级人民法院（2017）粤07行终65号（2017年5月31日）
　　[基本案情]
　　江门潮连大桥有限公司诉称：江门潮连大桥有限公司是经批准成立的中外合作经营有限公司，经营期限30年，受法律保护。而潮连大桥收费站是经申请批准设立的收费站，收费期限截止日期为该公司经营期限届满之日。公路主管部门同该公司签订《关于改变江门潮连大桥收费方式的协议》（以下简称《协议》），是有效的行政协议，该协议只是对公司的收费方式作出改变，并不当然取消了潮连大桥收费权。江门市路桥收费管理中心发函给公司单方解除前述协议不合法。
　　江门市交通运输局、江门市路桥收费管理中心共同辩称：《协议》是江门市交通运输局、江门市路桥收费管理中心为实现江门市车辆通行费年票制行政管理目标而与江门潮连大桥有限公司签订的行政协议，江门市路桥收费管理中心依照该行政协议对该公司支付车辆通行费的补偿，但在江门市潮连大桥收费期限届满后，该公司已经丧失收取车辆通行费的权利。因此，江门市路桥收费管理中心亦不用支付车辆通行费补偿给该公司。《协议》因国家和省收费公路政策调整导致无法继续履行和不能实现合同目的，江门市路桥收费管理中心依据上述协议第十三条之约定行使解除权，并将解除协议事宜通知了该公司，该行为合法有效。
　　法院经审理查明：1996年4月30日，江门市潮连大桥收费站开始收费。1997年I月21日，经江门市蓬江区计划委员会批复同意，设立江门潮连大桥有限公司，合作建设、经营、管理、养护、维修江门潮连大桥。2010年2月8日，江门市路桥收费管理中心与该公司签订《试行江门市车辆通行费年票制补偿协议》，约定因2010年江门市试行车辆通行费年票制，由江门市路桥收费管理中心对该公司采取按月支付的方式进行补偿。2011年1月1日，双方签订《试行江门市车辆通行费年票制补偿协议》，约定因江门市继续试行车辆通行费年票制及珠中江年票互认，该公司对通过其收费站的江门市号牌等汽车不直接收取通行费，由江门市路桥收费管理中心对该公司采取按月支付的方式进行补偿。
　　2012年1月31日，江门市路桥收费管理中心与江门潮连大桥有限公司签订《协议》，约定因江门市人民政府决定改变江门潮连大桥的收费方式，即由年、次票制改为年票制，2012年2月1日起潮连大桥改变收费方式，该公司从该日起不再直接收取通行费（次票），潮连大桥的收费全部纳入江门市车辆通行费年票制管理，由江门市路桥收费管理中心按照协议的规定每月给予该公司通行费补偿，补偿年限从2012年1月1日起至2027年1月29日潮连大桥经营权期限届满。江门市交通运输局负责监督江门市路桥收费管理中心履行协议的责任。其中，《协议》第十三条约定：“有下列情况之一的，可以变更或解除合同：……2．因国家和省收费公路政策变化或不可抗力致使不能继续履行协议或不能实现协议目的。”2016年4月28日，江门市路桥收费管理中心向江门潮连大桥有限公司发出《关于撤销江门市潮连大桥收费项目相关事宜的函》，内容为：“根据《广东省交通运输厅关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》（粤交明电[2013]56号），江门市潮连大桥收费项目属于政府还贷转为经营性的收费公路项目，累计最长收费期限应不得超过20年，应于2016年4月30日起停止收费……”江门市路桥收费管理中心根据《协议》第十三条的约定自2016年5月1日起解除该《协议》，停止年票补偿，并参照《收费公路权益转让办法》第三十六条的规定，拟以分三期支付补偿款4993万元的方式对潮连大桥收费项目给予补偿。江门市路桥收费管理中心于2016年4月28日送达该函给江门潮连大桥有限公司。该公司对江门市路桥收费管理中心解除《协议》的行为不服，遂提起本案行政诉讼。
　　另查明：交通运输部、国家发展改革委、财政部于2013年4月2日出具《关于加快推进收费公路专项清理整改工作的函》（交函公路[2013]110号），其中，“对广东相关问题的整改意见”中包括江门市潮连大桥，广东省交通运输厅于2013年6月24日作出《关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》（粤交明电[2013]56号），规定江门市潮连大桥按照不超过20年核定收费期限；整改结果确认终止收费日期为2016年4月30日。
　　[裁判结果]
　　广东省江门市江海区人民法院于2016年12月31日作出（2016）粤0704行初237号行政判决：驳回原告江门潮连大桥有限公司的诉讼请求。宣判后，江门潮连大桥有限公司不服向广东省江门市中级人民法院提起上诉。该法院于2017年5月31日以同样的事实作出（2017）粤07行终65号行政判决：驳回上诉，维持原判。
　　[裁判理由]
　　法院生效裁判认为：本案系交通行政协议纠纷。根据《公路管理条例实施细则》第八条、第九条，《广东省公路管理条例》（2009年1月1日起施行）第三条第三款规定，《江门市车辆通行费年票制试行办法》第六条规定：“市交通主管部门是年票制实施的主管部门，负责办法的组织实施；各市、区交通主管部门主管本行政区域内的年票制工作；市路桥收费管理中心具体负责通行费（年票）的征收管理。”江门市交通运输局作为江门市年票制实施的主管部门、江门市路桥收费管理中心作为具体负责通行费（年票）的征收管理单位，为实现江门市车辆通行费年票制、保证潮连大桥保持良好的技术状态等行政管理目标，在法定职责范围内，与当时具有潮连大桥收费站经营权的江门潮连大桥有限公司协商订立的关于潮连大桥收费公路收费方式、通行费补偿等权利义务内容的《协议》，主体适格，意思表示真实，内容没有违反当时的国家法律、行政法规的强制性规定，属于《行政诉讼法》规定的行政协议，该协议合法有效。
　　根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是江门市路桥收费管理中心解除涉案《协议》是否合法。
　　根据《收费公路管理条例》第十四条、第五十九条规定，交通运输部、国家发展改革委、财政部出台的《关于加快推进收费公路专项清理整改工作的函》（交函公路[2013]110号），其附件《对广东省相关问题的整改意见》认为包括江门市潮连大桥在内的部分收费公路批复收费期限不符合《收费公路管理条例》规定，要求广东省规范收费期限，确保批复收费期限总和符合《收费公路管理条例》的规定。《广东省交通运输厅关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》（粤交明电[2013] 56号），该文件明确了包括江门市潮连大桥在内的原经批准的收费期限超过20年的转让政府还贷公路按照不超过20年核定收费期限，确认终止收费日期为2016年4月30日。同时，《协议》签订、继续履行的前提条件为江门潮连大桥有限公司享有对江门潮连大桥车辆通行费的收费权及经营权，但按照前述规定，该公司于收费期限届满后已丧失该协议的履行能力，导致该协议目的于法律上或事实上不能实现，亦不能继续履行，江门市路桥收费管理中心根据《协议》第十三条第二款“因国家和省收费公路政策变化或不可抗力致使不能继续履行协议或不能实现协议目的，可解除合同”的约定，自2016年5月1日起单方解除前述协议、决定给予补偿并及时通知江门潮连大桥有限公司，并无不当。同时，江门潮连大桥有限公司关于要求本案对《广东省交通运输厅关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》（粤交明电[2013]56号）中关于潮连大桥收费期限及收费性质的内容进行合法性审查，由于该文件针对的是某一部分公路收费项目等特定主体，不具有普遍约束力和反复适用性，不属于《行政诉讼法》规定的规范性文件，本案依法不予审查。综上，江门潮连大桥有限公司的本案诉讼请求，事实与法律依据不足，予以驳回。
 

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