(2020)皖01行终778号规划部门对建设情形予以认定的复函对相对人的权利义务产生实际影响，系具体行政行为，具有可复议及可诉性行政判决书

　　审理法院：安徽省合肥市中级人民法院

　　案　　号：(2020)皖01行终778号

　　案件类型：行政

　　案　　由：行政复议决定

　　裁判日期：2020-12-29

　　审理经过

　　上诉人鲍秀平因诉被上诉人安徽省自然资源厅(以下简称省自然资源厅)行政复议决定一案，不服安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院作出的(2020)皖0191行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

       一审查明

　　原审法院审理查明，2019年10月22日，滁州市琅琊区人民政府因拆迁工作需要向滁州市自然资源和规划局送达滁琅政【2019】93号《琅琊区人民政府关于对张波等四户建设情形予以认定的函》(下称93号《函》)，请求对位于清流街道丰乐路和凤凰西路交叉口张波、郭新利、鲍秀平等4户房屋是否在规划部门办理过《建设工程规划许可证》等相关行政许可手续以及对房屋建设情形定性给予回复。2019年11月8日，滁州市自然资源和规划局针对93号《函》作出滁自然资规函【2019】414号《关于对张波等四户予以认定的复函》》(下称414号《复函》)，复函内容为：1、经查阅有关规划审批资料档案，未查询到张波户建筑面积为241.45平方米两层砖混建筑、郭新利户建筑面积为238.6平方米两层砖混建筑、鲍秀平户建筑面积为218.33平方米两层砖混建筑的建设工程规划许可证;2、张波、郭新利、鲍秀平等3户建筑属“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”;3、建议核实张波、郭新利、鲍秀平在原辖区政府是否办理过相关批准手续。原告认为滁州市自然资源和规划局作出的414号《复函》对其合法房屋作出了违法认定，《复函》损害了其合法权益，遂提起行政复议。被告安徽省自然资源厅受理后，经审查认为，滁州市自然资源和规划局作出414号《复函》是配合行政执法机关行使行政处罚权的协助调查行为，而不是行使行政职权;414号《复函》仅是城管局作出行政处罚行为的证据或依据之一，不属于具体行政行为，不属行政复议受案范围。为此，被告作出皖自然资复决[2020]3号《行政复议决定书》，决定驳回鲍秀平的复议申请。原告不服，诉至该院，请求:1.依法撤销被告作出的皖自然资复决[2020]3号《行政复议决定书》,判令其依法受理原告的行政复议申请并重新作出复议决定;2.本案诉讼费由被告承担。

　　另查明，1、2019年12月4日，滁州市琅琊区城市管理行政执法局作出了(琅行执)限拆决字【2019】fl1014号《限期拆除决定书》，责令原告限期拆除违法建筑物。原告不服，向琅琊区人民法院提起行政诉讼。2、1991年5月14日滁州市建设局作出的《建设工程规划许可证》(编号0458号)载明：建设单位为鲍秀明，建设项目名称为楼房(砖混)，建设位置琅琊村山坂队(三岔路)，建筑规模24×2=48㎡;遵守事项第二项“凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建筑”。1991年5月19日，原告与鲍秀明签订《协议书》，约定鲍秀明提供位于琅琊村山坂队(三岔路)东侧的房基地48㎡，由原告负责出资建房。2009年5月13日，双方根据1991年5月19日《协议书》的内容补充签订一份《协议书》，约定原告出资在《建设工程规划许可证》(编号0458号)载明的范围内承建的楼房归原告所有。同日，安徽省滁州市皖东公证处出具《公证书》(〔2009〕皖滁东公证字第626号)，对上述协议中签字的真实性等内容予以确认。

       一审法院认为

　　一审法院审理认为，本案的争议焦点是：滁州市自然资源和规划局向滁州市琅琊区人民政府作出的《关于对张波等三户建设情形予以认定的复函》是否是可诉的行政行为?《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条第一款第(二)项规定，城市综合管理行政执法部门集中行使下列行政处罚权：(二)城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚。第十七条第一款规定：城市综合管理行政执法部门在查处违法行为过程中需要进行技术鉴定或者协助调查的，有关部门应当提供帮助。本案中，琅琊区城市管理局因查处案件的需要向滁州市自然资源和规划局送达93号《函》，请求对包含原告鲍秀平在内的4户房屋是否在规划部门办理过《建设工程规划许可证》等相关行政许可手续以及对房屋建设情形定性并给予回复。对此，滁州市自然资源和规划局就93号《函》作出的414号《复函》，是配合琅琊区城市管理局查处违法行为过程中的协助调查行为，而不属于行政机关行使行政职权的行政执法行为。同时，414号《复函》系琅琊区城市管理局作为行政执法的证据材料，不是滁州市自然资源和规划局行使行政职权作出的具有法律效力的行政决定。此外，414号《复函》是针对协助调查事项的客观事实描述及合理化建议，并未对案涉建筑作出违法认定，对原告鲍秀平权利义务产生影响的是琅琊区城市管理局作出的《限期拆除决定书》。原告鲍秀平已就琅琊区城市管理局作出的行政决定提起行政诉讼。414号《复函》系过程性的行政行为，未对原告鲍秀平权利义务产生影响。被告安徽省自然资源厅作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告鲍秀平的诉请无事实和法律依据，该院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告鲍秀平的诉讼请求。

　　上诉人鲍秀平上诉称，1.本案行政复议程序所争议的滁州市自然资源和规划局414号《复函》系规划部门独立行使规划管理职能的行政行为，不属于过程性行政行为。根据我国《城乡规划法》第11条第2款的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第12条第1款第(2)项和第17条之规定，虽然违法建筑的处罚权归于城市管理行政执法部门，但对于违法建筑的认定，并未赋予给城市管理部门执法。对建筑物是否违法的认定和作出强制拆除处罚决定虽然具有因果关系，但却系由不同行政机关按照不同程序截然不同的两个行政行为。对于是否违反城乡规划管理规定，仍然应当由规划部门予以认定，该认定行为不仅仅只是协助调查，更加是规划部门单独行使法律赋予的规划管理职能的具体表现。案涉414号《复函》将上诉人合法享有的房屋认定为“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的违法建筑，其起因是基于琅琊区人民政府房屋征收过程中的查询要求，实质是对涉案建筑物的性质进行认定，对包括上诉人在内的行政相对人权利义务产生实际影响，且与事实不符，上诉人依法应享有对此认定结果进行复议和诉讼的权利。被上诉人径行作出驳回复议申请的决定是错误的。2.案涉414号《复函》是属于违法建筑认定书，属于行政确认行为，属于对原告权利义务直接产生不利法律后果的行政确认行为，该复函的实质内容为确认上诉人享有的房屋为违法建筑，滁州市自然资源和规划局是认定违法建筑的主体，其作出的复函属于行政确认性质的具体行政行为。因此，该复函的认定行为属于独立的具体行政行为，应当属于行政复议的受理范围，被上诉人作出的行政复议决定明显不公，剥夺了上诉人对该行政确认行为的行政复议救济权，恶意驳回了上诉人的行政复议申请。3.案涉414号《复函》不仅仅属于协助调查行为，案涉规划认定行为系滁州市自然资源和规划局应琅琊区人民政府房屋征收过程中要求出具的意见，对于滁州市自然资源和规划局来说，无论是琅琊区人民政府还是滁州市琅琊区城市管理行政执法局，其复函对象都已经属于外部单位，且该行为对行政相对人具有羁束力，故案涉复函属于已经对外发生法律效力的行为，对上诉人的权利义务产生实际影响。本案中，被上诉人在作出违法建筑认定之前，未依法告知上诉人，没有听取上诉人的陈述、申辩已然程序违法。因此，上诉人通过诉讼途径获知对自己权利义务产生实际影响的案涉行政确认行为之后，作为行政相对人对此具有当然的行政复议和诉讼权利。4.案涉规划部门违法建设认定行为系行政处罚的前置行为，具有单独的可诉性。在行政外罚诉讼案件中，城市管理执法部门均将规划管理部门的认定意见作为证明其处罚决定合法的主要证据，因司法审查的对象是城市管理执法部门作出的处罚决定，规划管理部门不是案件当事人，城市管理执法部门亦无需提交证明认定意见合法的证据，故在行政外罚诉讼客件中，人民法院实际上无法对规划部门出具的认定意见进行合法性审查。案涉414号《复函》属于公法上的职权行为，人民法院对其作为证据提交时通常只能认可其效力，这就直接导致了行政处罚诉讼案件流于形式，如果规划认定行为不具有可诉性，相当于从根本上剥夺了被处罚人的司法救济权。5.司法实践已有相关判决对行政机关作出的违法建筑认定文件进行了撤销。例如湖南省岳阳市君山区人民法院作出的(2019)湘0611行初72号判决，认为“《违法建筑认定书》系行政确认行为，依据相关规定，其在作出该违法建筑认定前应查明事实，并在有充分证据的前提下，方能作出行政行为。……”吉林省通化市中级人民法院作出的(2018)吉05行终97号判决，认为：“被上诉人行政行为违反法定程序，依据《行政诉讼法》第七十条第一款第(三)项之规定，应予撤销该《违法建筑认定书》。……”等类似案情的相关判决书，可在中国裁判文书网上查阅。请求：1.依法撤销安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院作出的(2020)皖0191行初50号行政判决，依法改判;2.本案诉讼费用由被上诉人承担。

　　被上诉人省自然资源厅未提供答辩意见。

　　原审被告省自然资源厅向原审法院提供的证据有：证据1、《行政复议申请书》、EMS快递单。证据2、《行政复议受理通知书》、EMS快递单。证据3、《行政复议延期通知书》、EMS快递单。证据4、《行政复议决定书》、EMS快递单。证明目的：被告作出复议决定程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。证据5、《琅琊区人民政府关于对张波等四户建设情形予以认定的函》(滁琅政函〔2019〕93号)、《关于对张波等三户建设情形予以认定的复函》(滁自然资规函〔2019〕414号)。证据6、(琅行执)限拆决字〔2019〕FL1014号《限期拆除决定书》。证据7、滁州市琅琊区人民法院传票、(2019)皖1102行初27号《行政判决书》。证据8、《协议书》、《公证书》、《建设工程规划许可证》(编号0458号)。证明目的：被告作出的行政复议认定事实清楚，适用法律正确。

　　原审原告鲍秀平向原审法院提供的证据有：1.1014号《决定书》，2.证据目录;证明目的：限期拆除决定的主要证据就是本案诉争的复函，因为证据目录里面列明了。除了程序证据之外，它主要的实体证据就是复函;3.琅琊区政府的请求确认的函，4.滁州市资源规划局的复函，5.安徽省住建厅作出的告知书，6.原告提交的行政复议申请书，7.被告作出的行政复议决定书;证明目的：涉案的房屋是有工程规划许可证以及涉案房屋当时建设的实际情况，是以鲍秀明的名义进行建设的。

　　上述证据均已随案移送本院。

　　经审理查明，一审判决认定事实清楚，本院予以确认。

       二审法院认为

　　本院认为：滁州市自然资源和规划局对滁州市琅琊区城市管理局的函请作出案涉414号《复函》，并对案涉建筑性质作出违法认定。滁州市琅琊区城市管理行政执法局依据该违法认定作出了案涉限期拆除决定，责令上诉人限期拆除违法建筑物。案涉414号《复函》虽系配合滁州市琅琊区城市管理行政执法局查处违法行为过程中的协助调查行为，但其作为案涉限期拆除决定的主要依据，已经产生了外部化的效力，对上诉人鲍秀平的权利义务产生实际影响，系具体行政行为，具有可复议及可诉性。被上诉人作出的驳回复议申请决定与法不符，依法应予撤销。综上，上诉人上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：

　　一、撤销安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院作出的(2020)皖0191行初50号行政判决;

　　二、撤销被上诉人安徽省自然资源厅作出的皖自然资复决[2020]3号《行政复议决定书》;

　　三、责令被上诉人安徽省自然资源厅依法受理原告的行政复议申请并重新作出复议决定。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人安徽省自然资源厅负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　黄　成

　　审判员　应道荣

　　审判员　李进学

　　二〇二〇年十二月二十九日

　　法官助理葛玉婷

　　书记员丁丰

　　附：相关法律依据

　　一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：

　　人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;

　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;

　　(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;

　　(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

　　原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

　　人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。